四是纵向规范生态环境公益诉讼诉前法律程序。《生态环境损害赔偿制度改革方案》和《生态环境损害赔偿管理规定》规定，政府机关提起生态环境损害赔偿诉讼前，要主动与赔偿义务人进行磋商；行政诉讼法和《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》规定，检察机关提起行政公益诉讼前要先提出检察建议督促行政机关履职整改，提起民事公益诉讼前要先发布公告提醒有关机关和社会组织起诉。以上属于生态环境公益诉讼的诉前法律程序。诉前法律程序意义重大，但目前相关法律规定规范较少，建议立法重点规定以下内容：第一，明确诉前程序也属于法律程序，违反诉前程序要承担法律责任或产生不利的法律后果；第二，增强行政公益诉讼诉前法律程序的刚性，保障检察机关的调查核实权，明确生态环境监管部门“未依法履职”的判定标准；第三，对生态环境损害赔偿磋商程序进行规定，明确磋商协议的法律效力；第四，运用纵向思维，对诉前程序与诉讼程序的衔接进行完善。
五是全面保护社会公众生态环境法律权利。良好的生态环境是最普惠的民生福祉，生态环境公益的最终权利主体应该是社会公众。社会公众享有生态环境利益需要有法律保障，我国环境保护法将“公众参与”作为一项基本原则，但没有规定社会公众的“生态环境权”。笔者认为生态环境公益诉讼立法应与之相呼应，要对社会公众的该项权利进行全面保护。
六是充分发挥相关国家机关生态环境保护职能作用。在公法领域，民众的权利对应的是国家的义务。与社会公众主要是行使“自由权利”不同，在生态环境公益诉讼中，国家机关更多是履行“法定职责”。笔者认为立法应保障和规范相关国家机关行使生态环境公益诉权；对于行政机关，在生态环境损害发生后，其要及时提起生态环境损害赔偿磋商或诉讼，且不因磋商或诉讼而怠于行政执法；对于检察机关，保护生态环境公益不是被动的行为，提起民事或行政公益诉讼要依法进行。我国检察机关既是司法机关又是法律监督机关，在生态环境公益诉讼中作用突出，但目前学界对检察机关的身份定位还存在一定争议，希望相关立法对此能有明确规定。
（作者单位分别为上海政法学院、上海市崇明区人民检察院） |
