三、“一国两制”的实践与香港基本法的实施
（一）法律原理上的香港特区权力结构的设置，无法适应香港复杂险恶的政治生态。《香港基本法》第二条指出：全国人民代表大会授权香港特别行政区依照本法的规定实行高度自治，享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权。本条的立法精神，香港权力结构的“三权”安排，行政权居首。作为一个城市型行政区域，香港的经济发展、民生需求、社会运转、行政治理的事务繁杂，以行政权为主导，符合香港的实际。回归22年，香港的治理实践是，法律规定的行政主导的特区政府，未能形成一个强政府，除了经济民生问题受立法会杯葛掣肘之外，香港基本法没有予以香港特别行政区政府强化“一国”的制度安排，特区政府完善和强化“一国”政治和社会基础，手上可打的牌不多。香港回归22年的“一国两制”实践表明，法律原理上的香港权力结构的设置，无法适应香港复杂险恶的政治生态。
（二）香港“三权”运作的情势。香港立法会建制派理性有余，总体缺乏战力，对反对派不能有效压制，在若干重大议题上，向反对派妥协；香港司法，其专业性具有良好的声誉，但很大程度上是延续了殖民时期的司法体系，对香港回归之后如何维护“一国两制”，没有建设性的作为；香港行政体系是“跛脚行政”，行政效率受制于立法会，对香港司法的任性没有反制力。香港的“港人治港”、“高度自治”，实际上没有形成认同和尊重“一国”的社会条件。由于香港实施“一国两制”的社会基础并不牢靠，所以“两制”被无限放大，“一国”则边缘化了！立法会的选举选出了一批乱港议员，就是香港民意的试金石；二十三条立法，22年过去了，至今未能完成，且遥遥无期；逃犯条例“寿终正寝”； 特区政府与香港政治法律系统相关的努力，全面破功。
（三）在“一国两制”的实践中检视基本法。即便动乱、暴乱停止了，香港恢复表面的平静了，香港内部深层次结构性问题依然没有解决。这预示着在气候条件适宜的情况下，不排除仍然会出现同样的甚至更大的动乱暴乱。中央政府和特区政府面临着艰难选择：一是继续被动践诺“高度自治，港人治港”的方针，香港基本法在实践过程中所暴露出来的缺失疏失、矛盾冲突，依然没有排除，“雷区”依在；二是中央政府和香港特别行政区政府都有所作为，承认香港基本法在“一国两制”实践过程中存在的缺失和疏失、矛盾和冲突。所谓缺失，则是基本法的规定过于原则，比较大而化之，在操作层面上缺乏保障和支撑的条款，矛盾和冲突集中在“一国”的政治和社会基础是松动的、不牢靠的，没有达成完善和充分强化“一国”的政治和社会条件，其结果是：反对派折腾不断，“一国”的政治和社会基础松动了，“两制”纷乱而动荡。所谓疏失，是指在实践和操作层面存在过失，问题出在规范和指导香港基本法实施方面缺乏经验，在实践和细节上出了问题。三是痛定思痛，不回避已存在的种种尖锐复杂的矛盾，坚定地守护宪法和香港基本法的原则和精神，以完善香港特别行政区基本法为切入点，坚持创设强化“一国”的制度条件，以确保香港的永续繁荣和发展。
（四）香港特别行政区行政长官权能不足。香港基本法明确而清晰地确立了行政主导的特区政权格局。《香港基本法》第四十三条规定： 香港特别行政区行政长官是香港特别行政区的首长，代表香港特别行政区。香港特别行政区行政长官依照本法的规定对中央人民政府和香港特别行政区负责。
《香港基本法》第六十四条规定 ：香港特别行政区政府必须遵守法律，对香港特别行政区立法会负责：执行立法会通过并已生效的法律；定期向立法会作施政报告；答覆立法会议员的质询；征税和公共开支须经立法会批准。
以上六十四条立法内容与本法第四十三条 “行政长官”的规定有冲突。四十三条立法精神，简言之，就是“特首”代表特别行政区，规定了“特首”对中央和特别行政区负责的两项责任。特区政府向特区立法会负责，最终一定导向“特首”向立法会负责，由此衍生出“特首”的“第三责任”。“特首”依《香港基本法》第四十三条“对中央人民政府和香港特别行政区负责”与“特首”向立法会负责，极可能产生冲突。
既然“特首”代表特别行政区，特区的立法和司法是特区权力机构的一部分，“特首”虽无立法和司法权能，但是，基本法规定“特首”代表特别行政区，而非只代表特区政府；代表就要负责，客观上“特首”在终局治理效能和社会公正意义上所承担的责任，涵盖了特区的立法和司法。换句话说，立法和司法的过失，给特区带来的任何负面的结果，“特首”都要担责。“特首”个人的政治地位、特别是单项权能，应当高于和大于特别行政区的立法权和司法权。香港“特首”应当具有在特殊时期和特殊重大社会事件处置过程中，享有反制香港立法和司法权的特别权能。与此同时，香港“特首”可以直接依靠的是特别行政区政府，特别行政区的政府团队不但是一个管理团队，还应当是一个战斗团队。这些权能，在香港基本法中没有相关的规定，而类似解散议会等条款，成本太高，损耗太大，“特首”难以操作。
从法学原理行政和立法关系上看，第六十四条并无瑕疵；但回归22年的香港行政立法关系，特别是香港的政治生态，以法学原理上的通识设计制度，无法应对香港复杂的政治情势。特区运作以来，特区政府的行政效率，被立法会严重掣肘，反对派利用议事规则，阻滞重要议案通过，严重影响特区政府施政。作为一个高度自治的特别行政区，政府和行政首长向议会负责应当附条件，而特区议会的议员权力应当受到政府和行政长官的制约，要建立政府对议会双向负责和制约的运行机制。香港特别行政区的特殊地缘政治版图，其政治体制的设置，从法学原理中一般的三权关系出发，并不能保障特区政府保有强有力的管制能力。
（五）治理权能和部分司法主权旁落。逃犯条例修订暴露出来的问题是：“反送中”的诉求得逞，使特区政府放弃逃犯条例的修订，内地和中央政府在惩治刑事犯罪、维护国家安全和社会稳定方面，缺失了必要的追诉权能，一个主权国家的特别行政区的地方性法律，就可以影响和制约主权国家的法律权能，最终剥夺了一个主权国家应当具备的法律权能。此外，香港法院外籍法官的存在，客观上也削弱了一个国家的司法主权。有学者认为，聘请外籍法官，就像聘请会计师、工程师一样，完全是一个专业技术工种；其实，司法是实现社会公正的最后机会，是治理国家和社会的重器。如果说在特区政府成立之初，聘请外籍法官是一种必要的过渡和妥协，那么，在香港回归22年之后，应当重新考虑外籍法官取舍去留了，因为我们不能得出这样的结论，没有外籍法官，就不能实现司法公正。
（六）香港原有法律与基本法的冲突和抵触。关于司法主权的争议，我们还不能只看到法官的国籍，还要看到香港回归后，仍然适用英国的法律。《香港基本法》第八条规定：香港原有法律，即普通法、衡平法、条例、附属立法和习惯法，除同本法相抵触或经香港特别行政区的立法机关作出修改者外，予以保留。
除了法官依据对实体法律（判例）裁判外，香港法院的司法程序 ，与“一国两制”的现实，仍然会有不少龃龉不入之处。香港原有的法律那些与基本法相抵触的，需要从两个方面用功：一是全面系统对法律和司法文献梳理，二是在具体个案中检视。虽然特别行政区政务和律政部门，应当规划和促进这一重点难点工程，但是离开香港法院系统的配合，基本法这一规定的精神恐怕要落空。特区政府和行政长官都无法对香港法院系统的法律适用，是否与基本法相抵触作出判断，在“一国两制”域下的司法系统，仍然存在巨大的黑洞。
（七）与《香港基本法》、《驻军法》实施配套细则或制度的缺失。《香港基本法》的第十四条、第十八条的相关条款、驻军法的条款的实施，没有具体相应的制度设计，特别是中央政府一旦启动基本法、驻军法维护稳定、制止动乱的中央权属条款，但却没有与香港行政团队司法体系的衔接的（细则）制度设计，这使中央管制香港的法律规定不能有效发挥作用。
四、坚持依法治港，修订完善《香港特别行政区基本法》
（一）《香港基本法》能动、能改吗？ 修订完善基本法，首先要回答香港基本法能动、能改吗？答案是肯定的。《香港基本法》第一百五十九条明确了香港基本法修改的相关问题：与修改有关的两项权属：一是修改权，二是修改提案权。行使修改权的主体为全国人民代表大会；修改提案权的三个主体，即全国人大常委会、国务院和特区政府。可见修改提案权有相对灵活的多个主体，特别是全国人大常委会和国务院的行使修改提案权，未规定具体程序，当修改提案权由特区政府行使时，所履行的程序相对复杂；提案修改应当遵循的原则，就是与香港基本法的序言中规定的若干基本方针不能相抵触。比如“一个国家，两种制度”是香港基本法的灵魂。香港基本法修订的内容，可以作为香港基本法修正案或列入香港基本法附件。
（二）中央政府改变香港现状的任何行政措施都要于法有据。中央对香港的任何举措，都不能与宪法和香港基本法相冲突，都要在完善香港基本法的基础上进行。中央政府所有举措的逻辑前提是，完善香港实施“一国两制”的条件，强化“一国”的法律和制度基础，细分和细化“两制”的制度设计，明晰“两制”的条件，为两制提供制度和资源保障，而不是放弃“一国两制”的方针。
（三）基本法的变与不变。我们必须承认，香港问题的复杂性，在回归过程中相关的立法并未充分预估，一部实施了二十多年的法律是有必要修订完善的。五十年不变的是原则，而不是方法；五十年不变，不是五十年不管，基本法原则可以不放弃，具体的治理程序、方法、举措应当在司法过程中完善。法律的原理、原则都要在本地的法律实践中加以检验。2019年香港的动乱和暴乱，是检视香港特别行政区立法疏失缺失的珍贵素材。
（四）《香港基本法》的“一国”与“两制”。笔者私下与笔友讨论《香港基本法》对“一国两制”立法的评价，笔者认为是八个字：虚置一国，坐实两制。虚置，并非没有“一国”条款，而是保障“一国”的制度细节有所缺失。笔友戏说，这是基本法的一大成功，是大智慧。香港近些年的动乱能够干扰中央政府、影响特区政府，产生了巨大的负能量，主要原因是基本法中关于“一国”的规定虚化，认为中央政府对香港的管控，操之在我，而把立法的重点放在了对“两制”的保障之上。当然。如果没有出现延绵不绝的动乱、甚至暴乱，我朋友的看法是对的，香港屡屡被国际相关机构评为世界上经济最自由和开放的地区，而香港也是世界上政治最为自由和开放的地区。中央政府对香港的包容是举世罕见的。但是，代价毕竟太大了。“虚置一国”的大智慧，看来还是需要若干条件的保障。
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