中评社╱题：两岸“统合发展”初探 作者：李毓峰（台湾），彰化师范大学公共事务与公民教育学系助理教授
作者尝试用前瞻的视野和创新的思维来探索两岸从融合发展走向统合发展的新思路，并提出有别于欧洲统合的所谓“特殊的两岸统合模式”，其特殊性主要体现在三个层面：第一是政治层面，两岸统合是两个政治实体之间的统合，不是国家与国家之间的统合。第二是体制层面，两岸统合是两种政经社会体制的统合。第三是法制层面，两岸统合是两套法律宪制之间的统合。两岸唯有在这三个层面都进行相互统合与共同治理：高阶政治与行政事务的统合治理、政经社会体制的统合治理、法律与宪制体系的统合治理，才能真正建构出合乎实际的、有效适用的、特殊的两岸统合模式。
一、前言
自中共十八大后，习近平主席提出了一系列重要对台思想论述：两岸命运共同体、两岸一家亲、心灵契合、共圆中国梦等。近两年，他又针对两岸关系的实际情况，提出了推动两岸经济社会融合发展的新论述。而两岸经济社会融合发展是一个渐进过程，也是一个融汇磨合的过程。融合发展在和平发展的基础上进一步深化扩大，体现了在新形势下的政策创新，确立了两岸在发展中融合、在融合中发展的道路与方向，成为大陆现阶段对台工作的政策指导。
虽然2016年5月民进党再度上台执政后，两岸关系面临了更为复杂的形势，遭遇更大的挫折与挑战；但大陆方面反而加强推进两岸各领域交流合作，大力深化两岸经济社会融合发展，同台湾同胞分享大陆发展机遇，并出台相关政策措施，提供台湾同胞在大陆学习、实习、就业、创业、生活更多的便利。面对台湾政府和社会对大陆的疑虑和杯葛，大陆转而制定单方面的优惠政策，一改过去依赖政治人物和台商的单一做法，让更多人可以在两岸交流进程中受益，以吸引愈来愈多的台湾民众前进大陆，从而避免两岸交流进程受到台湾内部政局的影响而中断。
本文试从两岸关系和平发展阶段性进程的思考出发，说明大陆推动融合发展的政策与措施，分析融合发展的阶段性功能，并提出从融合发展走向统合发展的新思路，进而探索构建“特殊的两岸统合模式”及其实践路径，冀有助于推动两岸和平统一进程，为最终实现国家的完全统一奠定坚实的基础，以期完成两岸统一的历史使命。
二、融合发展政策及其阶段性功能
2014年11月2日，习近平主席在福建考察平潭综合实验区时提出：“两岸同胞同祖同根，血脉相连，文化相通，没有任何理由不携手发展、融合发展。” 这是习近平最初公开使用“融合发展”概念。2016年3月5日，针对两岸关系新形势，习近平参加十二届全国人大四次会议上海代表团审议时，公开提出大陆将“持续推进两岸各领域的交流合作，深化两岸经济社会融合发展，增进同胞亲情和福祉，拉近同胞心灵距离，增强对命运共同体的认知”。在这个论述中，他将“深化两岸经济社会融合发展”作为增进两岸民众情感与福祉的路径，通过这个路径，两岸同胞就能拉近心灵距离，达成增强对两岸命运共同体的认知。习近平更在十九大报告中强调：“两岸同胞是命运与共的骨肉兄弟，是血浓于水的一家人。我们秉持‘两岸一家亲’理念，尊重台湾现有的社会制度和台湾同胞生活方式，愿意率先同台湾同胞分享大陆发展的机遇。我们将扩大两岸经济文化交流合作，实现互利互惠，逐步为台湾同胞在大陆学习、创业、就业、生活提供与大陆同胞同等的待遇，增进台湾同胞福祉。我们将推动两岸同胞共同弘扬中华文化，促进心灵契合。”
为贯彻十九大精神和习近平对台工作重要思想，落实台湾同胞在大陆学习、创业、就业、生活享有和大陆同胞同等待遇，今年2月28日，在十九大后仅四个月时间，由大陆国务院台办、国家发改委、中央组织部等29个部门联合发布《关于促进两岸经济文化交流合作的若干措施》（以下简称《若干措施》）。这些具体措施涉及台商企业的有12条，涉及台湾同胞的有19条，其中包括投资、用地、租税、金融、教育、就业、文化、医疗、影视、社团组织、行业协会等多个领域，开放力度之大、范围之广、含金量之高，都是前所未有的。
惠台31条是落实两岸经济社会融合发展政策的具体作为，体现两岸一家亲、命运共同体及心灵契合。自从大陆中央公布惠台31项措施后，大陆各地方政府纷纷跟进，除了加强落实中央的31项措施外，各地区也加码扩大、抓紧落实；较重要的有厦门、上海、天津、福建、广东、江苏昆山、浙江宁波等地陆续公布相关条款，推出具体的配套和执行措施，预估未来还会有更多地方政府跟进。
回顾2008年马英九上台后，两岸关系实质进入了和平发展时期。一般认为，和平发展是达成和平统一的自然过程，但事实情况并非如此。十年来对两岸同属一个中国的认同在台湾内部不仅没有扩大，反而出现了两岸越交流、一个中国原则越不被台湾民众所认同的奇异现象。为此，习近平在反思并总结2008年以来对台工作经验教训后，提出了两岸融合发展的新思维，以融合发展作为和平发展与和平统一之间的补充阶段。所以，两岸经济社会融合发展的政策，是在反思过去大陆对台工作经验教训的基础上所作的调整。
由于全球化以及区域经济一体化的发展、市场的开放和人力资源的流动，两岸经济的融合是不可避免的过程，也自然会带来两岸在就业等方面的社会融合。然而，大陆推动的融合发展政策主要是指经济社会的融合，而非政治法律的融合。两岸在政治制度方面存在很大差异，甚至在意识形态的分歧下还存在对立，所以两岸的政治制度和法律制度虽然可以相互藉鉴，却不可能仅以经济社会融合的方式就解决双方政治和法律制度上的差异。
就现实政治层面而言，首先是台湾的政治环境发生重大变化，民主化、多元化、本土化和主体意识高涨。选举时代，一切以民意为主，使得通过两岸执政党谈判、实行和平统一的模式，已经难以实施；而如何争取民意，成为和平统一的最大问题。其次是台独势力在内外因素的支持下，主张台独的民进党实现了第二次执政。蔡政府上台以来，回避承认九二共识，架空了两岸关系的政治基础，致使两岸官方、半官方往来全面停止，两岸关系再度陷入冷对抗的泥淖中。正是在这种政治情势的影响和塑造下，台湾民众，特别是在青年一代中出现台湾主体意识高涨、而对中国认同不断降低的趋势，造成两岸对一个中国的认同出现明显分歧。 然而，融合发展则是由大陆官方推动，呈现大陆主导的单向过程，因此融合发展不会受到台湾政党轮替影响，反而在民进党执政、两岸官方僵局下，更加大力度提出并且积极推动两岸融合发展。
诚然，融合发展可以为两岸和平统一奠定基础，但并不能保证两岸必然沿着这一途径走向统一。从欧盟发展的经验可知，经济、社会的功能性合作与融合并无法带来对政治的溢出效果(spillover effect)，而两岸的和平统一终究需要一个政治互动和政治决定的过程才可能达成。而且，两岸融合发展到一定程度后肯定会进入瓶颈期，因为经济社会融合所衍生的问题，仍必须透过政治层面的处理，否则无法获得解决，融合发展也就很难再往前推进，甚至有可能会有反弹或逆流(如英国脱欧等逆全球化潮流)。可见，单单依靠经济社会融合发展并不能保证两岸走向政治统一。
由于融合发展不必然会走向两岸统一，故除了循序渐进、发挥融合发展的阶段性效果之外，并要与时俱进，突破融合发展的有限性功能，不断寻求新的和平统一论述与机制，才能推动两岸和平统一的最终完成。爰此，笔者以为，目前两岸已由和平发展阶段走入融合发展阶段，未来若再从融合发展阶段走向统合发展阶段，那么待更深度、更全面的统合发展成熟之后，两岸和平统一自然就水到渠成了。
三、“统合发展”思路探析
承上所述，鉴于融合发展的阶段性和有限性，两岸要顺利完成和平统一，在经济社会融合发展之后，尚必须经过一个统合发展的阶段，以推动两岸政治、法律、经济、社会体制的统合与治理，逐步完善两岸一体化整合机制，方能达到国家最后的完全统一。以下，即对统合发展的思路进行分析探讨。
就统合(integration)或一体化的路径而言，因两岸关系的特殊情况和历史遗留，所以在考量两岸统合发展的方式与进程时，必须符合两岸的实际状况，无法模仿或遵循现有的欧洲统合模式或一体化经验。欧洲统合是在欧洲各主权国家间、在同质性的政治、法律、经济、社会体制之下进行的一体化过程，这与两岸关系的性质与两岸统合发展的背景完全不同，不能相提并论。
因此，推动两岸统合发展必须先构建“特殊的两岸统合模式”。依此思路进行初步探索，笔者对于构建“特殊的两岸统合模式”提出以下三个基本原则与主要范畴 :
1. 两岸统合是两个政治实体之间的统合，不是国家与国家之间的统合
两岸统合的核心问题是政治统合，政治问题是两岸统合过程中不可回避的问题，也是构建“特殊的两岸统合模式”的关键问题。因此，在两岸达成政治终局解决方案、完成国家完全统一之前，有必要在统合发展阶段找出一个暂时过渡方案(modus vivendi)来处理两岸的高阶政治问题。
众所周知，如何定位两岸政治关系一直是两岸诸多政治难题中的最重中之重的问题，它关系到两岸关系的性质，关系到两岸的法理架构。如果这一难题无法解决，则政治僵局就难以突破，两岸之间要建立和平稳定的政治架构也无从谈起。然而两岸政治定位的关键问题正是主权问题，所有两岸之争无不以主权之争为核心。这既是两岸关系60多年来争议的关键问题，也是我们处理两岸关系必须把握的主轴。
|
