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公共服务体系的供给侧改革研究

http://www.CRNTT.com   2016-04-07 07:53:10

社会力量参与公共服务事业供给的主要问题及其成因 　　文章分析，门槛进入“陷阱”：“铁门”“玻璃门”和“弹簧门”同在。“铁门”现象表现为，政策文件通常将行业准入表述为鼓励和引导社会力量“进入法律法规未明确禁止准入的行业和领域”。行业主管部门基本上仍按照自身工作逻辑对行业准入进行设限，不希望社会力量进入的领域就自行规定禁止准入，至于为何禁止准入，则多以国家秘密、开放风险大且影响社会稳定、监管机制不完善等为理由。如民办高校领域，法律规定民办高校享有招生自主权，然而在公办高校与民办高校的招生竞争中，一些地方的教育行政部门首先满足本地区公办高校在生源和质量方面的需求，对民办高校采取种种限制措施。 　　“玻璃门”现象表现为，大多数公共服务事业领域在行业主管部门不太情愿的背景下予以开放，社会力量可以进入，但仍需面对各种严苛的审核和行政监管，令社会力量知难而退。如民办医疗卫生领域，法律规定民办医疗机构只要符合条件，即可申报医疗保险定点单位，但实际能够申办下来的民办医疗机构并不多，而且申办成功的民办医疗机构通常要接受比公办机构严格得多的年度审核。 　　“弹簧门”现象表现为，部分公共服务事业领域的行业准入和行政监管存在较大弹性空间。行业主管部门为推动公共服务资源发展而有意降低准入标准，或对部分尚未规范的潜在不达标行为给予宽容，以此鼓励和引导诸多社会力量的进入。但是一旦出现风险因素，便立即加以严格审核并采取治理整顿措施，这使社会力量面临前后不一致的准入标准和监管规则，处境比较尴尬。如养老服务领域，近年来为应对人口老龄化挑战，各地大力鼓励和支持民办养老服务机构的发展，在场地设施和设备配置基本达标的前提下，人员配置、技能培训和服务标准往往被忽略，导致部分地方出现虐待老人、卫生状况不合格等问题，民政部门才及时加强监管，勒令整改乃至清退出养老服务领域。 　　社会力量进入公共服务事业领域后面临各种体制机制障碍。出于维护公益性和控制负外部性的考虑，对进入公共服务事业领域的社会力量给予严格规范和制度约束，这本身是无可厚非的。但是，规范和约束一旦过度，就构成对社会力量的障碍，成为民办公共服务事业发展的羁绊。 　　一是登记类型约束僵化。社会力量进入公共服务事业后，如果登记为民办非企业单位，将不得从事营利性活动，不得设立分支机构，不得连锁运营，所投资产全部转为社会资产，同时其资产不得用于抵押、质押和担保；如果登记为工商企业，就难以享受各种优惠政策。 　　二是发展融资比较困难。政策鼓励金融机构为民办公共服务事业在融资、担保等方面提供更多支持，但在实践中，由于民办公共服务事业资产在抵押、质押、担保上存在制度性障碍，金融机构对民办公共服务事业惜贷现象比较普遍。 　　三是人力资源体系比较脆弱。民办公共服务事业不属于事业单位，在人员编制、职称评聘、社会保障等方面无法实行事业单位管理办法，虽然政策规定民办学校的教师、非公立医疗机构的医护人员享受与公办机构同类人员的同等待遇，但在实践中难以有效落实。 　　民办机构与公办机构处于不对等地位。目前公共服务事业各领域仍以公办、国有为主体，公办主体、国有主体与行政部门有着千丝万缕的联系，同时也享受着历史形成的资源优势。资源优势部分是显性的，部分是隐性的，这使得社会力量在公共资源使用上处于不对等地位。公办机构得到大部分财政补贴，而民间资本得不到或得到较少补贴。在服务定价方面，公办机构可以在财政投入的保障下进行低价竞争，这将大量社会力量排挤出公共服务事业领域。 　　社会力量自身综合素质不适应公共服务事业发展需要。公共服务事业对社会力量的综合素质要求很高，如对行业发展趋势的判断和把握，以及专业化管理能力等，单凭参与热情无法支撑起民办公共服务事业的健康可持续发展。处于民办公共服务事业发展初期的民间资本和社会组织对公共服务事业的参与经验不足，参与能力不够，难以完全承接政府转移的社会公共服务，这也是行业主管部门对社会力量参与缺乏足够信心的主要原因之一。例如，少数民办高校内部管理不规范，法人治理结构不健全，教师和学生的权益缺乏应有的保障，造成了不良的社会影响。 　　针对民办公共服务事业发展来说，社会力量、政府部门、服务对象和公办机构是其中最为直接的利益相关者。四者对民办公共服务事业发展的态度和意见迥然不同。 　　公共服务体系供给侧改革的原则 　　文章认为，未来促进中国社会力量参与公共服务事业发展的原则应该毫不犹豫地明确为普遍购买、多元供给；完善标准、与时俱进；信息公开、全面监督。 　　竞争导向：普遍购买、多元供给。过去我们向国有事业单位的拨款机制，实际上是定向购买。但是，随着民办非企业、行业协会、商会和基金会的大力发展，未来公共服务事业也好，基本公共服务也好，都要向社会普遍购买服务，甚至在同等条件下，可以向企业、社会组织等社会力量普遍购买。多元供给可以引入竞争，改善服务供给端的惰性。当然这是以国有事业单位战略性调整（即缩小国有事业单位比例）、改革国有事业单位内部治理结构为基本前提的。因此，普遍购买目标的实现必须以大力推进事业单位供给端的改革为先导，只有供给多元化，才有可能实现普遍购买、公平竞争的目标，进而改进公共服务事业服务或者基本公共服务的绩效和质量。 　　标准引领：完善标准、与时俱进。实现公共服务事业的普遍购买和多元供给，必须首先给出各类公共服务事业的相应标准。现在我们各类公共服务事业的相应标准一方面相当缺乏，另一方面不甚科学，必须建立公共服务事业的服务标准体系，并在实践中不断完善，最终逐步实现公共服务事业的标准随经济发展水平提高的合理联动。 　　满意至上：信息公开、全面监督。公共服务事业各类信息充分公开，是实现公共服务事业服务全面社会监督的重要前提。各级政府要主动公开各类公共服务事业财政支出的详细清单，以及相对应国有事业单位和各类社会组织或者经济组织承担各类公共服务事业的基本状况和第三方评估报告。结合社区各公共服务事业服务的相关投诉，对当地公共服务事业服务进行总体性的宏观评估以及360度的微观评估，确保各类公共服务事业服务的落实和改进。 　　公共服务事业供给侧改革的取向和实施路径 　　文章提出，改革的基本取向。第一，推进政社分开，加强政社合作，政府将社会事务的微观管理切实移交给社会力量。推进政社分开，加强政社合作，根本上是要政府找准位、定好责，从公共服务事业的微观活动中抽出来，将具体生产事务移交给社会力量。为增强战略方向的可操作性，政府部门有必要列出暂时不宜由社会力量承担的社会事务，其他则对社会力量全面放开。具体而言，政府职能主要体现在五个方面：一是制定并出台促进社会力量参与公共服务事业的相关法律法规，为民办公共服务事业发展奠定坚实的法律基础。二是对公共服务事业中的公共产品承担供给责任，并且随着经济社会发展阶段的变化，对社会公共服务项目和内容进行动态调整。三是承担生产责任，对具有供给责任的公共产品，不适合社会力量生产的，承担直接生产责任；适合社会力量生产的，通过相应形式交给社会力量生产。四是负有扶持责任，对社会力量自发生产公共产品及其他具有公益性的社会服务和产品，给予一定的相应政策扶持。五是对社会力量参与公共服务事业的全部行为，依法进行行政监管。 　　第二，区分营利性和非营利性，承认并解决好合理回报问题，分类实施扶持政策。促进社会力量参与公共服务事业，必须承认民间资本进入公共服务事业领域的逐利性，允许其获取合理的投资收益。社会力量参与公共服务事业虽然属于自愿行为，但应受到政策的支持和鼓励，根据参与主体、参与性质和盈利水平的不同分别给予相应的扶持。社会力量所受的支持力度与营利性程度呈反比，营利性程度越低，所获支持力度就越大。 　　第三，公办机构承担托底功能，社会办机构满足多样化需求，实现发展格局的动态调整。理想的关系模式应该是，公共服务事业领域以社会办机构为主，公办机构发挥保障性的托底功能，二者相互配合与协调。同时社会办机构呈现多层次发展，满足社会公众的多样化需求。 　　第四，推动公办机构改革，推动社会组织发展，实现社会力量的培育和壮大。公办机构从政府的附庸角色彻底摆脱出来，建立起完全独立的法人，实行现代社会组织治理结构或现代企业治理结构，参与政府购买服务的竞争，接受政府的绩效评估和行政监管。行业主管部门不再直接插手公办机构的具体事务，转变为代表政府行使评估和监管职能。除资产属性存在不同外，公办机构将与社会办机构逐渐趋同。逐渐提高参与公共服务事业的社会力量中社会组织的比重，使社会组织和民间资本在民办公共服务事业中合理分工、错位发展，民间资本从一些领域逐步退出来，社会组织相应填补进去。其中关键是要推动社会组织的有序快速发展，形成有利于社会组织承担社会事务的政策氛围。 　　公共服务事业供给与生产机制设计。发展公共服务事业的主要目的就是，向全社会更好地提供多元化、多层次的公共服务。从这个角度来说，公共服务事业的供给与生产机制设计等同于公共服务的供给与生产机制设计。按照公共属性的强弱，公共服务通常可以区分为基本公共服务和非基本公共服务。按照“社会公众基本需求”和“政府供给服务最小范围”的标准，基本公共服务还可以进一步细分为保障型公共服务和发展型公共服务，前者限定于一定经济社会发展阶段社会公众应该享有公共服务的最小范围边界。 　　对于保障型公共服务，政府承担全面供给责任，政府及公共部门是主要生产主体，社会组织和私人部门可以适当方式来参与生产，但必须以保障公益性的实现为前提。在社会组织发展较为成熟或私人部门参与意愿较强的前提下，保障型公共服务可以考虑适当由政府购买服务的形式来实现。 　　对于发展型公共服务，政府承担主要供给责任，政府及公共部门发挥引导示范作用，社会组织是主要生产主体，私人部门在实现社会效益的前提下适当参与生产。发展型公共服务的生产，强调社会效益与经济效益相结合，建议更多考虑采取政府购买服务的形式来实现，同时加强公共资源投入的绩效管理。 　　对于非基本公共服务，政府承担一定供给责任，社会和市场是主要供给者，政府及公共部门基本上不参与生产行为，私人部门是主要生产主体，社会组织适度参与生产。非基本公共服务主要实行市场调节，既满足社会成员的高层次服务需求，又能形成适度的社会服务市场，并推动社会领域产业发展。 　　改革的实施路径。第一，以公共服务事业体制改革为先导。一是要正确区分公共服务事业领域的“基本”与“非基本”属性。一方面，政府要加大公共财政投入，集中力量搞好基本公共服务，为全体公民提供基本而有保障的公共产品，着力推进基本公共服务均等化；另一方面，在非基本公共服务领域，大力推进市场化改革，鼓励社会力量以多种方式进入公共服务事业领域，加快发展相关产业。二是对于必须由政府提供的公共服务，也要创新服务提供方式，引入市场竞争机制，强化成本核算和绩效管理，提高服务效率和服务质量。三是深化事业单位改革。按照社会功能将现有事业单位划分为主要从事公益服务、主要承担行政职能和主要从事生产经营活动三个类别，同时改革事业单位人事管理、收入分配、社会保险等方面制度和完善相关财政政策。 　　第二，以规范和完善参与模式为依托。社会力量参与公共服务事业的趋势将以公建民营和民办公助为主，鼓励发展民建民营模式中的非营利形式。公建民营模式下，社会力量通过部分购买、租赁、承包、受托运营等途径参与公办机构的运营管理，引入市场化机制和管理理念，提高资源利用效率。民办公助模式下，社会力量出资举办公共服务事业，全面或部分承担公共服务的提供责任，在开办建设、日常运行等环节接受政府以政府购买、补贴、补助、税费优惠等形式给予的政策支持，这是社会力量参与公共服务事业的主流方向。 　　第三，以信息公开和360度监督为保障。各级政府要积极推进公共服务事业领域的信息公开，将其作为政府信息公开的重点。通过制定《政府信息公开条例》实施细则，在法律层面解决公共服务事业相关信息“公开”与“保密”的界限，落实“公开是原则，不公开为例外”的要求。同时要加强360度监督，即完善各级政府部门对相关公共服务事业单位的监督，公共服务事业服务对象对公共服务事业服务提供者的监督，公共服务事业服务提供者同行之间的互相监督，司法部门的依法监督，以及理事会、职工大会和监事会的内部监督。

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