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中评月刊：粤港澳大湾区各城市立法规范建议

http://www.CRNTT.com   2024-05-14 00:02:00

（一）从“软法”为主转变为软硬兼施，〔24〕促动政策法规从纸面落到实处 　　粤港澳大湾区建设《框架协议》、《规划纲要》和三个“方案”等“软法”（soft law）政策性很强、方向感十足、且呈柔性，但是操作性差、自身执行力不足、缺乏刚性。大湾区建设虽有“政策性和指导性文件”（“软法”）提供的政策支持与保障，但软法由于其制定过程不够规范，规范性不足，约束力也相对薄弱，且不具备强制执行力，故它们很难得到全面贯彻，对某些涉及重要利益和公共事务的问题可能无法提供充分的保障，同时存在普遍执行不到位的情况。在我国这种具有独特政治文化、行政文化和悠久的管治传统之下，《框架协议》、《规划纲要》无疑是非常必要的第一步，因为它们既为大湾区合作发展提供顶层设计和谋篇布局，又为大湾区建设提供明确的政策指引。我们首先建议，全国人大及其常委会以全国性立法或专项授权立法的形式确立这些软法的法律效力，或将它们直接转换成适用于粤港澳的全国性法律，以提供上位法依据。之后，粤港澳三地立法与行政机关系统完善“硬法”规范，并增强其针对性和可操作性，最终为国家政策与蓝图的具体落实提供有力的法治保障。随着大湾区建设的深入推进，大湾区法治建设应当从依靠软法为主逐渐进化为软硬并重、软硬兼施，即逐步由较多依赖指导性和政策性文件转向更多地采用法律法规的形式，开创区域合作的法制化与法治化。 　　从中央层面来看，最理想的选择是将现有的各类指导文件包括《框架协议》、《规划纲要》以及“三个方案”以全国性法律的方式予以法制化。为了确保大湾区建设得以依法进行，全国人大及其常委会需要制定如《粤港澳大湾区合作建设发展框架法》或《大湾区合作纲领法》的全国性法律以解决正当性、授权及粤港澳三方合作原则和方法问题。〔25〕作为全国性法律，《框架法》或《纲领法》可借助港澳《基本法》第18条分别列入港澳《基本法》附件三，在特区予以直接实施或在地化处理后实施。〔26〕如若制定《框架法》还不能提到议事日程，可以考虑由全国人大常委会作出专项决定，对两地政府间协议给予授权和合法性确认，如此同样能让软法规范得以享有法律效力，这还不会影响到特区立法权的行使，也不会干预特区高度自治权。〔27〕 　　从地方层面来看，广东省、市通过所积累的实践经验逐步形成能适应本地区特点和需求的地方法律制度，以地方性法规和规章的形式为大湾区内的企业和居民提供更充分的保障，将行政规范性文件从主导地位转变为辅助作用。此外，随着各领域之间的交流和合作不断深化，涉及的具体问题也日益增多，偏重于宏观战略规划的法律文件难以适应实际运作中的需求。因此，需要逐步制定更为详尽的法律规范，把宏大的指导目标具体化为可以落地执行的细化规范与准则。详尽型的立法比泛泛的宏观原则性立法更具有约束力和执行力，更有利于三地不同领域之间的有效衔接与协同，推动法治建设。我们看到，港澳特区的管治特点强调法律治理（the rule of law），而非仅仅依靠政策指导，而政策必须转化为法律。大湾区内的各城市需要备有高位阶的法律保障并引入更加细节化的立法内容，以提升法治化水平，促进与港澳地区更深层次的融合与协作。需要强调的是，详尽型法律和纲领型法律（法的外型）实际上并不互相排斥，在不同的情况下都有各自的优势。详尽型立法更适用于一些比较成熟和规范性要求较高的领域（如公共卫生），以具体的规定协调解决在不同法律体系之间出现的实际矛盾和冲突，加强立法效果；〔28〕而对于一些新的事项、表现差距较大或复杂敏感的问题，纲领型立法可以提供一些共同的原则和目标；先起到过渡的作用，后续可以随着合作的深入再根据实际情况不断完善其实施细则。这样做可以避免初期由于过于详尽的规范而造成区域合作的争议，且限制行动的灵活性。广东省市可以以渐进、分阶段的方式实现过渡到详尽型立法为主的转型，先在部分城市和特定领域进行试点，从涉及影响较小、合作难度较低、繁琐程度较少、进程较快的领域开始，逐步扩大到其他领域，如此积累成功经验；同时借鉴现有的宏观政策性文件的部分内容，按照合作深度逐步完善和细化法律规范，达到提高执行效能的目的。

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