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中评月刊：粤港澳大湾区各城市立法规范建议

http://www.CRNTT.com   2024-05-14 00:02:00

（二）建立区域立法协调和监督机制，协调各方利益诉求 　　已经有学者提出了多种区域立法的建议（不局限于大湾区）。〔29〕根据区域立法模式和协作程度的不同，大致可分为以下几种形式:(1)委托中央制定：将区域立法的职责委托中央执行；(2)设立区域立法机关：设立一个专门负责区域立法的机构，但《宪法》和《立法法》未设立此立法权；(3)设立专门立法领导机构或协调机构：前者需要最高权力机关的授权，而后者可依授权或行政协议方式实现；(4)共同立法:多个地区共同起草立法文件，但仍由各自的立法机构通过；(5)协同立法:各地在协商一致的基础上自行立法；(6)分别立法：各地参考区域的共同目标和规划自行立法。本文认为，在“一国两制”制度下，粤港澳三地现在采取的“分别立法”模式实际是最为可行的选择。一方面，香港和澳门享有高度自治，在法律和政治制度上与内地存在很大差异，分别立法能保障其现有制度。另一方面，粤港澳三地存在宪法地位、法律体系、法治理念等差异，难以采用共同立法甚至设立区域立法机构的方式。此外，分别立法可以保障地方立法主体性，充分体现各地的需求和特色。然而，本文也提到大湾区城市立法缺乏互利合作的整体区域视角。因此，我们提出，在现有的“分别立法”基础上，粤港澳三地还应进一步探讨设立区域立法协调和监督机制（采取委员会形式或专家谘询小组形式）的可能性，以弥补分别立法现阶段的不足。 　　如前所述，大湾区建设涉及“一国、两制、三法系”，要实现较高程度的多层次多领域规则一体化，包括法律层面的一体化和法制协调，其难度比长三角区域一体化要难得多。〔30〕长三角一体化发展仅仅需要处理中央地方关系，其统筹协调机制呈现出金字塔型；而大湾区建设需要同时处理“中央特区关系”和“内地港澳关系”，呈现出网状结构，更为强调各地政府之间进行相互协调。〔31〕本文建议在中央的授权或支持下，建立粤港澳三地立法主体间多领域的区域立法协调机制，定期举行区域立法联席会议和交流座谈会，就大湾区立法相关议题（例如共同目标、立法原则、关键概念、争议点、特定领域立法展开等）展开研讨，共同规划立法计划，积极交流立法资讯和动态，增强对彼此已制定和拟制法规的瞭解，促进立法评估、修改、完善或废除，谋求不同法律体系间的相容、衔接与协调，从而缓解区域间的立法矛盾。重要的是，以上机制能在“一国两制”制度下开展，不与现行立法制度发生冲突，弥补分别立法的缺陷，推动大湾区立法朝着一个互利共赢的方向发展。尽管港澳特区政府包括立法机关已经关注到大湾区建设大方向，并在不同领域通过了一系列政策措施，以推动与大湾区内城市或行业的交流合作，但这远远不够。为了加快适应大湾区建设的步伐，港澳方面应当加强与大湾区特别是广东省政府的合作，透过包括会议和访问等相关机制，协同合作步骤，然后（还是需要）制定相关的、相应的法律。长远来看，特区只有通过制定涉大湾区的条例法令，才能真正促进与大湾区内各城市间的规则衔接、机制对接和协同发展。

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