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中评论坛：香港政党政治发展及影响

http://www.CRNTT.com   2012-05-11 00:13:59

胡伟星：基本法是20多年前写的，当时立法原意并没有想像到今天的社会现实，当然也不可能准确地预见到今天的现实。衣服做小了，人却长大了，这就是现在出现的矛盾。（中评社记者摄）   　　胡伟星：刚才几位政党人士讲得很好，下面我从学理上对香港政党政治发展的问题做一些分析。 　　首先，政党政治发展和政治制度的关系。回归前对香港政治制度的设计和现在的政治现实有很大落差，出现与当初所预想的不相符的情况，这是我们探讨香港政党政治的切入点。 　　香港的管治在运作上出现很多问题，出现了政府“有权无票”，立法会“有票无权”的局面，在行政和立法关系上没有出现“行政主导”，反而是行政受到立法会极大的牵制。为什么行政部门变得这么弱？这当然与行政长官本人的执政能力、执政诉求及认受性问题等有关，也与基本法的政治制度设计有关。当年基本法起草委员会的专家们在设计未来政治制度时候，强调要建立一个行政主导的政治制度，这个政治制度不同于英美的三权分立制度设计。西方政治体制里，有议会制（源于英国的议会民主制，谁在下议院获得多数席位谁组阁），有总统制（比如在美国，总统和国会是通过分别选举产生的，两者权力源泉不同，不互相隶属，因此美国总统不会被国会推翻，但其行政权力在很大程度上受到国会的制约），还有法国的混合制（介乎于议会制和总统制之间的一种制度）。当初基本法草委会希望起草一个同英美制度不同的、独特的、创新的制度。这是他们的立法原意，但是现在看来，这种制度运作起来遇上很大的麻烦。 　　撇开立法原意不谈，先看看“行政主导”的精神如何在基本法里体现的。基本法通篇都没有提到“行政主导”四个字，但它确实是想突出行政主导的制度安排，在条文里巧妙地隐藏了行政主导的运作方式。例如，基本法对立法会在立法创议权上加以很大限制，它反映在以下几个相关条款里面：第四十八条，香港特别行政区行政长官行使的职权；第四十九条，行政长官如认为立法会通过的法案不符合香港特别行政区的整体利益，可在三个月内将法案发回立法会重议，立法会如以不少于全体议员三分之二多数再次通过原案，行政长官必须在一个月内签署公布或按本法第五十条的规定处理；第五十条，行政长官如拒绝签署立法会再次通过的法案或立法会拒绝通过政府提出的财政预算案或其他重要法案，经协商仍不能取得一致意见，行政长官可解散立法会；第七十四条最重要，立法会议员根据本法规定并依照法定程序提出法律草案，凡不涉及公共开支或政治体制或政府运作者，可由立法会议员个别或联名提出。凡涉及政府政策者，在提出前必须得到行政长官的书面同意…　…　以上条款，都给立法会的立法创议权加以非常大的限制，可见基本法设计的时候，有意突出行政主导及对立法会的限制。另外一个突出行政主导的制度安排是立法会分组点票制度，议员可以提出自己的议案，但是必须在直选议员和功能组分别过半数才能通过，这个门槛很高，议员自己动议的议案获得通过的机会很小。香港的政治制度设计类似总统制，但是对立法会的权力限制很多，已达到突出行政主导运行的目的。 　　再看看这个行政主导政制设计的执行效果。十五年下来，事实证明行政主导的政治设计很难实现，行政长官要想有强势的主导地位很困难。运作上，并没有出现基本法起草者所希望的行政主导的局面，而是三权分立，互相制衡的局面。基本法虽然对行政立法各司其政，各自的范围做了一些划分，但是执行起来，很多管辖范围都是重迭的，行政当局的公共政策必须得到立法会的民意支持，否则很难推行。不像回归以前的立法局，现在各政党通过民选的立法会议员不大会在审议法案时“配合”政府，而是通过“狙击”政府的政策议案提高自己的民望。由于有一个强势的立法会，政府的很多提案不得不撤回，或者大幅度修改。立法会的辩论和街头政治出现互动，议员通过民意对政府施压，行政长官在辩论中往往处于劣势，立法会对行政的监督处于强势。所以行政主导很难做到，行政与立法关系也不好。 　　政府的行政主导为什么那么难？为什么没有出现强势政府？第一，这跟行政长官的个人抱负和理念有很大关系，如果想有所作为，做一个强势的行政长官，还是可以有所作为的。但是如果行政长官不想有所作为，只想“做好这份工”，那么你还能指望在管治上有多大作为吗？第二，行政长官要有强势的行政架构和管治团队，去推动重大公共政策决策。光在行政架构上做改革，比如引进问责制、设立副局长和政治助理等等还不够，虽然可以改善行政效率，但是不能根本改变弱政府的状态，因为没有根本上改变行政立法的关系。第三，政府在重大公共政策上没有主导话语权也是一个大问题。现在政策问题一出来，舆论一边倒，行政部门完全没有掌握重大公共政策话语权。没有话语权，只能被某些立法会议员追着打，政府整天是被动挨打的局面，怎么能是强势政府？这是值得重视的问题。 　　没有话语权，就没有强势政府，我想这与政党政治也有非常密切的关系。政党政治的基本目标就是争夺政策的话语权，政党是利益代言人，为政策发声。特首有政党支持才能有效地主导话语权，才能有效地立法执政。基本法里面没有讲到政党政治问题，当时基本法起草者希望香港尽量保持回归前的政治状态，不想出现太大的变化。然而，现实的问题是，政党政治已经是现今不得不面对的问题，行政主导遇到困难，也跟政党政治的现状有很大的关系。今后的管治中，如何使政党政治得到比较好的、正确的发挥？这里面问题很多很复杂，我想留做下半场再仔细阐述。 　　基本法是20多年前写的，当时立法原意并没有想像到今天的社会现实，当然也不可能准确地预见到今天的现实。衣服做小了，人却长大了，这就是现在出现的矛盾。 　　基本法当初设计的时候想到了回归后选举制度的问题，所以留了一些修改的余地，比如通过修改附件一可以修改特首选举产生办法。但是基本法本身不能轻易修改，修改会削弱基本法的严肃性，也牵涉到中央和特区的关系，所以轻易不能动。我们能做的是如何使行政和立法关系得以改善，取得更好地良性互动状况。

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