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| 蔡英文能摆脱其两岸政策困境吗？ |
中评社╱题：蔡英文执政两年来两岸政策困境 作者：柳金财（台湾），台湾佛光大学公共事务学系助理教授
作者指出，蔡英文民进党执政两年来，两岸事务最高执行机构首长中止定期会晤及热线，两岸两会停止协商、大陆来台观光客减少、陆生来台就学减少。不仅如此，大陆军机军舰航母绕岛巡航频率增加、邦交国损失四国、六个海外办事处被迫改名“台北”，及无法参与世界卫生组织大会、国际民航组织及国际刑警组织年会。总体而论，蔡英文政府整体施政绩效不佳、民众对其施政欠缺信心，对其两岸政策满意度则落差在二成至三成之间；蔡英文政府的两岸治理能力尚待提升。
一、前言
蔡英文政府执政两周年，“英派智库”的台湾世代智库发布民调显示，对蔡英文施政约有51.5%不满意，仅有44.4%满意，绿营智库民调反映超过半数民众不满意其执政。同样是绿营台湾民意基金会民调显示，在两岸关系处理有38%民众满意，但有56%不满意，跟一年前所做民调的比率几乎一致。三大媒体调查满意度更低约在22-24%间，《联合报》民调指出56%民众不满意，24%满意。《苹果日报》民调显示满意度为22.37%、67.6%不满意；《中国时报》民调显示对施政不满意度飙高到58.8%，满意度24.3%。“有信心”的比例28.9%，表示“没信心”则有64.4%。总体而论，蔡英文总统整体施政绩效不佳、民众对其施政欠缺信心，对其两岸政策满意度则落差在二成至三成之间。
回顾民进党当局执政两年来，两岸关系严重倒退，从“冷和平”走向“新对抗”趋势。主政的民进党政府并未接受国民党执政时期与大陆当局所建立“九二共识”共同政治基础。这引发大陆当局采取“硬更硬、软更软”对台政策，压制与怀柔并行 ，“硬更硬”反映在军事威慑及外交压制，“软更软”则表现在经社融合及惠台措施。同时，运用“九二共识”团结泛蓝联盟、第三势力，边缘化民进党在两岸关系的参与角色，及分化绿色台商及绿色艺人，藉此产生寒蝉效应。
二、蔡英文两岸政策：模糊论述与内外有别
1、模糊化的两岸论述
蔡英文当局宣称依据《中华民国宪法》、“中华民国现行宪政体制”及《两岸人民关系条例》，处理两岸事务，这符合双方从各自的法律出发处理两岸事务的精神。《中华民国宪法》增修条文前言明载“为因应国家统一前之需要”，第11条明文规定“自由地区与大陆地区间人民权利义务关系及其他事务之处理，得以法律为特别之规定。”此部法律即是《台湾地区与大陆地区人民关系条例》（简称《两岸人民关系条例》），其中“大陆地区”定义为“台湾地区以外之中华民国领土”。无论是从宪法、增修条文及关系条例来论，中华民国领土涵盖“大陆地区”与“台湾地区”，殆无疑义。因此，在宪法及两岸关系条例文本中，预设“国家同一性”的两岸关系性质。
大陆当局涉台官员曾释放弹性、善意的政策新思维，不同于传统政策主张，这些创新思维源自中华民国大陆政策既有元素。包括外交部长王毅、原国台办主任张志军所提类似“宪法一中”、“两宪一国”、“宪法各表”之说，前海协会长陈德铭提出“一个分治的中国”之说，前台研所所长周志怀提“两岸新共识”。这些创新性建议回应民进党内多元主张，包括“宪法各表”、“宪政共识”、“宪法一中”等说法，然民进党当局并无接球回应，丧失重启两岸交流与对话协商的历史机会之窗，蔡英文政府两岸政策难以进行实质转型。
从宪法与两岸关系条例出发，基本上已经有预设“宪法一中”、“一国两区”之概念意涵。大陆当局若据此认定民进党主张“两岸一国”，也可启动双方对话机制。两岸当局可从宪政主义、宪法规范及宪政体制，处理两岸关系定位问题及相关事务。依据两岸各自宪法处理对岸“一个中国”应不是问题，“以宪治国”自然可以寻求民族和解共生之道。双方各自以宪法规定为基础发展两岸关系，体现习近平揭橥“以宪治国”的决心。
在“九二共识”争论方面，蔡英文提出“九二会谈事实”，认为确实有两岸会谈事实，但双方却是“各说各话”。目前蔡英文当局虽无承认也不否认“九二共识”，和认同其核心意涵；但相较于先前认为“九二共识”是不存在及虚构的，后提到不要用“九二共识”标签化两岸关系，指出“九二共识”不是唯一选项；再提出“九二历史事实”及“九二会谈精神”、“九二共同认知”；秉持求同存异精神，达成若干共同认知与谅解，已释放诸多善意。有论者以为，这是“没有九二共识字眼的九二共识”。
若对照大陆当局对待第三势力台北市长柯文哲之标准，柯P所言“一五新观点”、一个中国原本不是问题、世界上没有人认为有“两个中国”，充分理解与尊重大陆当局对“九二共识”之坚持；同时呼吁大陆国家主席习近平所提“两岸一家亲”、“两岸命运共同体”。然大陆当局却对政党组织的要求标准高于政治素人，民进党是政党组织具有明显党纲党章政纲，而柯P属于个人政治参与欠缺组织建制及明确政治主张，衡量两者并非是相同天平砝码。
2、“内外有别”两岸作为
蔡英文两岸政策论述与作为流于“内外有别”。蔡英文主张维持现状承诺，遵循《中华民国宪法》及《两岸人民关系条例》处理两岸事务，运用维持现状主张“攘外”，避免挑衅以稳住两岸关系，藉此“安内”进行诸多内政治理与改革，诸如提出前瞻计画、转型正义、处理不当党产、军公教年金改革等等。然民进党采取一系列“去中国化”措施，包括去蒋中正化、去孙中山化、去郑成功化等被质疑是文化台独、柔性台独及渐进主义式台独。同时在教育、历史及文化部门首长任命，启用具台独背景人士；司法院大法官任命不认同中华民国之大法官，被质疑是有意利用宪法解释重构两岸关系。蔡英文当局采取“内外有别”的两岸政策措施，其政策影响必然产生相互抵消作用。
蔡英文力求维持两岸现状，避免挑衅刺激大陆当局；而赖清德重复表达本身是台独工作者，或因转移治理危机或争夺两岸政策话语权，反而肇致大陆当局军演及外交压制。总统与阁揆在两岸论述采取“内外有别”、“分进合击”策略，同时强攻中间选民及基本教义派选民，虽可达“选票极大化”目标，但却破坏两岸和平稳定框架建立。尽管维持现状与台湾独立在民进党政治语境中相似，但对大陆当局及泛蓝政治联盟有不同理解。中华民国是主权独立国家，其意义并非是等同台湾独立。
赖清德提出“务实台独”固然有边缘化“法理台独”作用，但喜乐岛独派联盟集结，包括前总统李登辉“特殊国与国关系”、陈水扁“一边一国论”连线、台独联盟及时代力量主张“法理台独”结盟，推动公投制宪入联及台湾正名运动，尤其试图推动“独立公投”，这将严重冲击中华民国宪政体制。法理台独者与务实台独者对中华民国是否为外来政府，及台湾是否为国家界定并不同，前者认为中华民国是外来政府、台湾不是国家；后者则认为中华民国不是外来政府、台湾已经是国家，国号为中华民国。
3、蔡英文两岸政策趋于保守
台湾当局认为惠台措施中属于扩张性或新增者达二分之一，故难能曰“惠台”而是“对台”措施，从而采取限制性、管制性措施，可说是“新戒急用忍路线”抬头。大陆单边主义及片面做法固然“操之在己”，但也因欠缺“平等协商”，而易被标签化彼等政策实为“统战作为”。蔡英文当局对大陆惠台31项措施采取分类区隔做法，“涉及我国公权力之运作，对可能影响国家安全及伤害人民基本权益的措施，维持禁止，防止可能的负面冲击及风险；属于正常交流者，不会改变。”这样采取“国家安全”、“正常交流”二分法，强调风险评估、防卫性措施，形成国家主权、政治安全保障与经贸投资利得间之冲突。
蔡英文当局为反制“惠台”31项措施，整合国家机器相关部门采取限制性措施，例如公共工程委员会发函各政府机关及地方政府，严审陆资参与政府采购案；若在政治、社会、文化上具敏感性或影响国家安全，得于招标时载明禁止陆资参与。教育部更是禁止现职公私立大学专任教师前往大陆任教；限制公私立科研机构研究人员参与大陆重点研发计画。
事实上，台湾当局可采取若干善意措施，例如松绑陆资投资经营活动管制、放宽审查尺度；陆配身份证缩短成四年；放宽陆生“三限六不”规定。后续《两岸协议监督条例》的立法、两岸服务贸易协议的审查，皆可依据《宪法》及《两岸人民关系条例》处理，去除“两国论”或“一边一国论”定位疑虑。然而，采取反制及限制性措施，致难以释放政治善意表达。
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