（二）苏联解体后再次提升与台湾的关系
1989年天安门事件和苏联解体后，美中关系的基础随之崩塌，1992年美国贸易代表访问台湾。1993年1月以后，克林顿提出重新评估美国对台政策。1994年的9月，克林顿政府公布的对台政策的评估要点，强调在“与台湾关系法”和“美中三个联合公报”的前提下，保持对台政策基本框架的同时，调整对台政策，以提升与台湾的非官方联系。
新对台政治的框架主要包括以下几点：
允许美国经济和技术部门的内阁级官员与台湾代表会面；
通过最近签署“美台贸易及投资框架协议”，与台湾确定一个内阁级的经济对话；
鼓励两岸展开对话；
支持台湾在接受非国家作为成员的国际组织获得成员资格，同时，想法让台湾的声音传到那些只有主权国家才能加入的组织中。
同意将台湾驻美官方办事处由北美事务协调委员会更名为台北经济文化代表处。⑥
1996年导弹危机后，美国更是通过与台湾发展多样化的防务关系来作出回应，包括放松对美台两军作战层面交往的限制，加强对防御台湾的精心筹画等，美国还向台湾地区部署独立号和尼米兹号两个航空母舰战斗群。
台海危机之后，中美关系开始回温。1997年，江泽民访问美国时，克林顿保证美国做到第一不支持台湾独立，第二不支持一中一台或两个中国，第三不支持台湾在任何只有主权国家才能参与的国际组织中谋求成员地位。
（三）美国再次为台湾主权预留位置
马英九执政以后，两岸关系开始缓和。中国也谋取对台有更大的突破。2007年3月28日，联合国秘书长潘基文发布公开信，称根据联合国大会2758号决议，联合国认为台湾在任何形势下都是中华人民共和国不可分割的一部分。
作为对潘基文声明的回应，美国国务院也在6月对外发表了一封标准信函，其中称美国并未正式承认中国对台湾的主权，且对台湾的政治地位未做任何决定。美国还在7月又向联合国政府副秘书长提交了一份非文件形式的九点声明。
此外，小布什总统的高级亚洲顾问，在2007年8月发表声明，重申至少就美国而言，台湾的国际地位未定，声称台湾或“中华民国”，目前并非国际社会中的一个国家，美国政府的立场是，“中华民国”是一个悬而未决的问题，并且如你们所知道的那样，它在很多年以来一直处于这种地位未定的状态。
三、美国对台政策趋向“一中两府”
台湾的目标是确保它在当前宪法框架下，继续作为一个独立主权国家（中华民国）而存在。台湾的国家安全战略，是依靠政治、军事、经济、文化等诸多手段来确保其生存。在当前严峻环境下，台湾认为美国将它视为防卫负担，而非总体安全的构成，因而感到未来存在着美国减少对台承诺的风险，越来越多的台湾人已经看到，他们未来可能会更多地与大陆相联系，而非与美国领导的民主国家体系结成一体。美国的主要目的是让台湾在面对中国大陆时充满自信，并防止大陆采取军事和经济胁迫手段。
美国对台湾的承诺已经被看作观察美国能力与霸主的重要晴雨表，如果美国只是简单地将台湾让与中国大陆，那么日本、韩国、菲律宾、澳大利亚，以及其他太平洋盟友，甚至包括印度洋乃至非洲国家也将开始对华盛顿所许诺的可靠性产生怀疑，这将促使这些国家向中国靠拢，并导致一个影响力覆盖全球的更强大的中国出现。
因美国方面认为“中华民国”当前管辖领土仅限于台湾、澎湖、金门和马祖，而且《与台湾关系法》清楚地表明了美国对台湾领土管辖权的含义，随着台湾国民党和民进党这两大政党在台湾主权问题上趋于达成共识，两岸统一的可能性也正逐渐减小。
民进党姑且不论，国民党的“独立台湾”提倡海峡两岸为平等共存的主权实体，双方对其所控领域各有互不隶属的管辖权，呼吁维持互不否认治权的现状，并突出强调统一是一个选项，而非必选。故不论是国民党还是民进党都从根本上反对让台湾在政治上从属于大陆，这一共识是通过“中华民国”在功能上等同于台湾这一简单的主张表现出来。为继续保持现状向前发展，双方都认可这一主张，而对“中华民国宪法”第四条中关于疆域表述的差异，放置冻结。
中国大陆日益增长的实力并不必然导致台湾更加顺从。在台湾的“中华民国宪法”框架之下，美国如何以符合美国所追求的亚太地区和平稳定这一利益的方式，逐渐让美台关系走向正常化，是美国所追求的。台湾对美国和国际社会的价值，不应该被定性为军事理论或中美关系之下的重复问题，台湾并非一个大博弈中的工具。
从长远来看，当前两岸现状可能并非最符合美国的利益，主动的美国政策，应该以最符合美国利益的方式。“美国对台湾的政策应当受到美国的承诺、法制、主权、道德以及政治民主治理等原则的影响，美国应当逐渐地调整政策，使其能够更准确地反映海峡两岸的现状，在不危及一个中国的政治框架前提下，美国也许应该对‘一个中国，两个政府’的政策进行严肃的研究。‘一国两府’主张并不挑战美国‘一个中国’政策的根本。美国不会积极支持台湾的独立，独立和统一的问题依然最终交给海峡两岸的双方去解决，这样台湾人民拥有两种选择的权利。”⑦
特朗普上台以后美中关系更为严峻，美国的三大报告《国家安全战略报告》、《国防战略报告》、《核态势评估报告》中均对中国的战略判断发生重要的变化，称中国为“战略竞争对手”、“修正主义国家”，美国对中国进行了战略调整，从原来的接触加遏制，变为以遏制防范为主。故美国对台政策调整跟进也是必然的。
笔者以为，美国对台湾政策有两个新变化，第一就是不改变“一个中国”，实质上朝“两个政府”的方向转变；另外就是加强台湾军事防卫力量。
此前2017年度、2018年度与2019年度三个“国防授权法案”，相当程度上加强美台军事互动与军事合作关系。自美国与台当局1979年“断交”后，台湾领导人及高层官员至今无法“访问”华盛顿，而美国过去派官员到访台湾，也会避开敏感的防务与外事官员，多以商务、教育部门的交流为主。今年3月通过的“与台湾交往法”则是鼓励促进美国与台湾间所有层级的官员“互访”，以提升美台政治关系，再加之正在国会审议中的“台湾安全法”等，正是以上政策的体现。
四、结语
综上所述，美国对台政策虽说长期以来也是“一个中国”，但其实质与中国所主张的“一个中国”原则有着天渊之别。美国在骨子里从来没有认同台湾是中华人民共和国的一部分，其模糊的“一中政策”，本质上是为美国自己的利益、对付中国大陆保全台湾的权益之策。当下时值冷战结束后最为复杂多变的时刻，朝鲜半岛局势有所缓和，但无核化目标实现的路径依旧不明朗；中日关系改善明显但结构性矛盾依旧持续；“美国优先”旗帜下的中美关系起伏不定，中美贸易冲突加剧，美国对台政策也必然发生重要变化，“与台湾交往法”明确了美国将台湾作为“政治实体”，意味着美国对台政策已经发生实质性转变。
当然，现今美国对台政策依然会强调“一中”，这是因为美国并不需要改变“一中”。美国的“一中”从来都是模糊意义上的“一中”，而这个模糊的“一中”，既不挑战中国大陆的底线，也可以包含着台湾的“地位未定”。在这个模糊的“一中”政策下，实质提升台湾作为政治实体的国际地位，才是新的美国对台政策的关键。
注释：
①内部资料：《The United States and Future Policy Options in the Taiwan Strait》
②《上海公报》 http://www.china.com.cn/international/txt/2012-02/27/content_24739360.htm
③同注②
④同注①
⑤同注①
⑥同注①
⑦同注①
（全文刊载于《中国评论》月刊2018年11月号，总第251期） |
