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| 台湾“公民投票法”是政党博弈的产物，其中充满了政治算计和政治妥协。 |
中评社╱题：台湾“公投政治”对一中框架的侵蚀与挑战——法律与实证的视角 作者：王英津（北京），中国人民大学两岸关系研究中心主任、教授
台湾“公民投票法”（简称“公投法”）是政党博弈的产物，其中充满了政治算计和政治妥协，其立法之初的政党利益超越了该法本身的价值；同时，该法本身就是民进党追求“台独”的结果，这些注定了台湾各政治力量围绕着“公投法”修正问题展开博弈的必然性。研究“公投法”修正过程中各主要政治力量的分歧与共识、态度变化，以及修正后的“公投法”文本，对于我们瞭解岛内“统独”力量的消长，把握岛内政治生态的变迁，防范和应对绿营势力利用修正后的“公投法”来挑战一个中国框架，均具有重要的理论和现实意义。
一、台湾推动“公投法”修正的缘起及过程
根据“中华民国宪法”已经赋予了人民拥有“创制、复决权”，并允许订立相关法律实行之。本来台湾只需制定“创制复决法”即可，而无须将“创制复决法”的名称改为“公民投票法”，但民进党为了与“中华民国宪法”的“创制、复决权”概念相区别，以便从法理上落实“2300万人决定论”的“台独”理念，故在名称上“另起炉灶”，积极酝酿和推动“公民投票法”的出台。①从1990年5月到2003年11月“公投法”在“立法院”得到通过之前，台湾先后共举办过21场次无法律依据的地方性公投，平均每年举办1.62次。由于这些地方性公投多涉及环保、反“核四”等议题，②当时正处于台湾政治转型过程中，台湾当局迫于当时所谓的“民主浪潮”所做的种种退让使得他们的合法性论述稍显不足，而环保类议题又比较能得到民众的呼应，公投的议题不断增多，民进党的话语权也就是在这个过程中发展起来的。民进党的努力并非仅停留在发动无法源的地方性公投，而且还积极建构公投理论、提出公投议案。
建立公投制度是民进党反对国民党的“神主牌”。最初，国民党极力反对民进党的这一倡议和做法，但后来发现，“公投立法”已是大势所趋。于是，改变过去一贯的反对策略，顺势以“借力打力”、“以毒攻毒”的手法，抢先推出了门槛极高的国亲版“公投法”草案，并凭藉当时在“立法院”多数党地位的优势，于11月27日将其强行表决通过。需要说明的是，当时国、亲两党之所以能够成功地“以快打慢”，联手推出自己的“公投法”版本并得以通过，这里有一个特殊背景，那就是：2003年陈水扁当局大力推动具有强烈“台独”色彩的公投立法，因其“公投法”草案中含有公投适用范围包括“国旗、国号和领土变更”等挑战一个中国原则的内容，致使两岸关系陷入剑拔弩张的局面。2003年11月23日中国外交部罕见地通知各驻外大使馆，知会各国政府，大陆将被迫对“台独”作出反应。在当时两岸关系陷入高度紧张状态、民进党应接不暇的情势下，国、亲两党趁势而上，主动出击，率先推出自己的立法版本并强行通过。
“公投法”是在当时特殊历史条件下政党博弈的产物，从其诞生之日就有要求“修正”的呼声，可以说，这些年来，岛内政治势力尤其绿营势力推动“公投法”修正的努力从来就未停止过。
2008至2012年马英九主政时期，国民党基于自身利益及两岸关系和平发展大局考虑，在国民党继续掌控“立法院”多数席位的情况下，尽管绿营势力不断要求修改“公投法”，并提出多达五个版本的“公投法”修正案，但均被搁置。2016年5月，民进党上台执政后，开始加快推动“公投法”修正的步伐。长期以来，民进党一直决意推翻“公投法”的“鸟笼”部分，但不具备条件。如今既然民进党再度执政，拥有修订“公投法”的实质提案权，而且在“立法院”占有多数席位优势。在这种情况下，蔡当局当然不会放过推动修改“公投法”的机会。2016年12月15日，“立法院内政委员会”通过了对“公投法”修正案的初审。对于初审之后的慢动作，2017年4月，林义雄等绿营人物出面指责，由民进党所主导的“立法院”就“公投法”修正问题已经运作了近一年，至今尚未完成二读，对此深表不满。于是，2017年9月22日，“立法院”第9届第4会期开议，蔡英文当局列出72个优先法案，其中“公投法”部分条文修正草案被列入议程。
2017年12月8日，“立法院”面对的“公投法”修正条文有55个，经朝野协商，已经有50个条文朝野达成共识，对5个条文仍有争议，另国民党团主张增列1条开放不在籍投票规定，时代力量党团主张增列1条两岸政治协议强制公投的规定，因此共有7个条文有争议。为了提高议事效率，“立法院”院会先行二读通过50个没有争议的条文，剩下7个有争议的条文留待12日院会再处理完成三读。2017年12月12日，“立法院”院会继续处理存有争议的7个条文，并三读通过“公投法”部分条文修正案。综观最后通过并生效的“公投法”修正案，其最为主要的修正要点有以下几个方面：（1）降低公投提案门槛，由最近一次“总统”、“副总统”选举人总数千分之五（9.4万多人）降到万分之一（1800多人）以上；（2）降低连署门槛从原本百分之五（94万多人）降为百分之一点五（28万多人）；（3）降低投票通过门槛：由原先的“双二一门槛”改为“有效同意票多于不同意票，且有效同意票达投票权人总额的四分之一（约465万人）以上，即为通过”；（4）投票年龄下调至18岁；（5）废除“公投审议委员会”（简称“公审会”），未来全台性公投的主管机关为“中央选举委员会”（简称“中选会”）、地方公投的主管机关为地方政府；（6）开放电子连署方式，可由系统认证码进行连署；（7）原规定公投案提出后放弃或公投结果公布后，相同性质的题目三年内不得再重新提出，这次修正后放宽为两年内不得重行提出；（8）赋予“行政院”发动公投权。
二、 四项主要修正条款及其影响解析
（一）下调公投三大门槛
这里的门槛包括三个方面：一是提案门槛，由原来“总统”、“副总统”选举人总数千分之五（9.4万多人）降到万分之一（1800多人）以上，等于降低五十多倍。二是连署门槛，从原本百分之五（94万多人）降为百分之一点五（28万多人）；三是通过门槛，由原先的“双二一门槛”改为“有效同意票多于不同意票，且有效同意票达投票权人总额的四分之一（约465万人）以上，即为通过”。
按照原“公投法”第10条、第12条、第14条、第15条的规定，从提案门槛、连署门槛以及由此进入“公投”程序的一系列复杂规定看，经由公民连署发动公投的难度非常大。自2003年12月31日“公投法”颁布至2017年12月12日“公投法”修正案通过，期间还没有一个全台性公投案例沿循法定程序获得通过。根据原“公投法”第30条：“公民投票案投票结果，投票人数达全国、直辖市、县（市）投票总人数二分之一以上，且有效投票数超过二分之一同意者，即为通过。投票人数不足前项规定数额或未有有效投票数超过二分之一同意者，均为否决。”如此“高门槛”，“公投案”难以过关。从实施层面看，自2003年12月31日台湾地区“公民投票法”公布实施以来，在全台湾地区先后举行的公投有三次6案，③这6案均因投票人数未达到“公投法”第30条规定的百分之五十门槛而遭否决。在岛内各县市先后举行的公投，共有五次4案（有一案曾重复投票），其中4案遭到否决，1案获得通过。④“公投法”的实施结果及其他不便于公投操作的制度设计，引发了民进党等绿营势力的强烈不满，声称这部“公投法”是一部反民主的“鸟笼公投法”⑤，亦即表面看是民主，但却是被关在鸟笼里的，根本无法操作。因此，民进党党团曾经几次动议要修订“公投法”，将公投门槛降低下来，但均遭到国、亲两党“立委”的联手反击而未能成功。
作为代议制民主的例外机制，公民投票除了对重大事项进行表决外，还应就应该立法而没有立法的事项，提出创制；对已经立法的，如果持有不同意见，也可以提出复决。所以，如果门槛设置过低，甚至低于多数党在定期投票中取得过半数支持度的比率，容易出现例外规则破坏正常原则的情形；如果门槛设置过高，则会使公民投票徒具制度形式而难以操作，进而使公投制度成为摆设。因此保留适度门槛是必要的，但过高或过低均会使公投政治走向畸形。依照此次修正后的“公投法”，公投门槛大幅度降低，尤其公投发起门槛从原来选举人总数的千分之五降为万分之一，等于降低五十倍。如此低的门槛，容易导致公投制度的滥用，并加剧民粹主义的蔓延。
（二）废除“公民投票审议委员会”
通过这次“公投法”修正，长期以来备受民进党诟病的“公审会”正式被废除。有关公投事项是否符合公投法的认定，全台性公投的主管机关是“中选会”，地方性公投的主管机关是“直辖市”或县市政府。
“公审会”在立法之初就是政党斗争的产物。2003年立法时，民进党掌握行政权，但却是“立法院”中的少数党。而在野的国民党对于处在民进党掌控下的“中选会”极不信任，故另辟蹊径，直接催生了“公审会”的出现。从当时的情况看，“公审会”是国亲版本“公民投票法草案”独有的制度设计，从一开始，台湾各界就对其充满了争议。⑥依据原“公民投票法”总则第2条第5项规定：“公民投票事项之认定，由公民投票审议委员会为之”；并专设第五章之规定“公民投票审议委员会”；第34条又规定：“行政院应设全国性公民投票审议委员会，审议下列事项：一、全国性公民投票事项之认定。二、第三十三条公民投票提案是否为同一事项之认定”。上述规定赋予了“公审会”具有实质审查和决定连署是否有效的许可权。在台湾的公投实践中，绿营势力提出的多项议案被该机构否决，这使得绿营人士大为不满，认为“公审会”是由少数“审议委员”决定十几万人的连署，不符合民主政治的规则，进而认为“公审会”扼杀了台湾十余万人的“民意”，是国民党压制台湾直接民主的工具，因此废除“公审会”是破除“鸟笼公投”的重要组成部分。
对于“公审会”的性质，原“公投法”并未明确规定，只是2008年“司法院”大法官第645号解释将“公审会”明定它并非为独立行政机关，而是在行政程序上执行特定职务的组织。但是，绿营学者一直质疑释字第645号解释文的正当性，认为“一个连行政机关（更遑论独立行政机关）地位都不具备的组织，竟然在具有高度政治意义的‘公投’议题上做成最后决定，拘束‘全国最高行政机关’行政院”的职权，这不符合逻辑。⑦事实上，岛内关于“公审会”的性质及存废问题一直争议不断，从这一角度看，“公审会”的存废成为“公投法”修正的焦点也就在所难免。
当时国、亲两党主张设立“公审会”，其目的是为了牵制在台执政的民进党。然而，时过境迁，如今民进党既是执政党，又是“立法院”多数党，在这种情势格局下，国民党用该机构牵制民进党的价值已经大打折扣。时至今日，蓝绿在此问题上对决的意义已经大为褪色，民进党现已全面执政、时机成熟，其基于一贯反对该机构的立场和态度，欲将之废除志在必得；而国民党鉴于岛内新情势下的政治生态和政治格局，自知继续捍卫该机构的存在已不合时宜，故有意在该问题上与民进党妥协。
以前有些公投案即便通过提案千分之五门槛，也可能会被“公审会”驳回；有的即便“审议委员会”认定符合规定，但多半会在连署百分之五门槛之前被“卡住”。根据2008年“司法院”大法官第645号解释文，并结合该机构的实际运作情况，可以发现，该机构虽然在性质上是非独立行政机关，但在当时却不仅有权进行程序审查，而且进行实质审查，对于那些不符合“公投法”规范或者模棱两可的议题，都可能会被该机构否决。事实表明，在“公投法”实施过程中，绿营势力提出了议案多次被该机构认定为“不合规定”而被“卡掉”。但是，现在废除之后，未来全台性公投和地方性公投分别交由“中选会”和地方政府主管。那么，“中选会”或地方政府对公投提案的审查是实质审查，还是仅仅程序审查，抑或兼而有之？此次修正条文并未明确提及，还要看即将出台的实施细则如何规定。后退一步，即便是实质审查，在目前国、民两党的公投共识日趋扩大的情势下，该机构先前的“门阀”功能无疑会大大弱化。
（三）公民投票年龄下调至18岁
此次“公投法”修正案将公民投票年龄由20岁下调至18岁（但选举投票年龄目前仍是20岁），表面上并未直接触及两岸关系，但却将对两岸关系产生不可低估的影响，至少有助于民进党煽动和发起两岸关系议题的公投，因为把公投年龄下调至18岁，可以扩大年轻投票权人近60万。这部分年轻人，因受到李登辉、陈水扁时期的“台独”教化，对一个中国的认同度比较低，这对民进党发动的公投比较有利。
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