中评社╱题：越马菲三国海洋权利主张风险观察 作者：高圣惕（武汉），武汉大学国际法所二级教授
【摘要】南海周边国家最近的海洋主张非常迅猛，2019年马来西亚向大陆架界限委员会（简称CLCS）提出南海中央海域中间部分海床的外大陆架划界案，连结该国2009年提出的中央海域南部的划界案。2024年6月菲律宾向CLCS提出涵盖南海中央海域北中南部分的划界案。越南在今年7月向CLCS提出南海中央海域中间部分海床的划界案，将其2009年针对中央海域北部和南部海床的主张连贯。显然越马菲正在“完整化”各自的南海海洋权利主张。三国如此作为却是以中国在南海的领土和海洋权利主张为牺牲，三国援引2016年南海仲裁的非法裁决否定中国在南海的领土主张，极小化中国在南海的海洋权利主张，最后恐将瓜分南海。
一、前言
近期南海周边国家的海洋权利主张非常迅猛，值得关注。越南于2024年7月17日向联合国大陆架界限委员会（CLCS）提交南海外大陆架划界案，将此划界案连同2009年越南提出的两个南海划界案一幷观察，越南显然在“完整化”其对于南海中央海域的海洋权利主张。马来西亚也不遑多让，通过2009年和越南共同提出的南海划界案以及2019年的单方划界案，也在“完整化”该国对于南海中央海域的海洋权利主张。菲律宾在2024年6月14日也向CLCS提出大面积的南海中央海域划界案，“完整化”该国对于南海的海洋权利主张。事实上，越马菲三国的作为系得利于中菲南海仲裁案的非法裁决（简称“裁决”）。依据“裁决”，三国不但能放胆主张南海中央海域的海洋权利，还能“独享”各自从大岛或是大陆的领海基线往南海中央投射200海里的专属经济区（EEZ）和大陆架，实现真正意义的南海海洋权利主张的“完整化”，关键之处就在于“裁决”非法否定和极小化了中国的南海领土和海洋权利主张的法律基础。本文首先介绍外大陆架划界案的法律性质，接着讨论2009年由越南和马来西亚提出的两个关于南海中央海域的划界案，随后解读2016年“裁决”如何极小化中国在南海的领土和海洋权利主张及“合法化”越马菲三国各自“完整的”南海海洋权利主张，随后介绍南海仲裁的后遗症，也就是2019年马来西亚划界案和2024年菲国和越南的划界案，最后提出结论。
二、外大陆架划界案的法律性质
其实，提出外大陆架划界案是1982年《联合国海洋法公约》（简称《公约》）第76条赋予缔约国的义务和权利，中国在2012年12月14日针对东海的外大陆架也曾行使过这样的权利。沿海国基于《公约》在领海基线外可以主张几个“带状海域”的海洋权利（maritime entitlements），即12海里的领海主权、24海里的毗连区管辖权、200海里的专属经济区（简称EEZ）和大陆架的主权权利和管辖权。第76条另赋予沿海国主张超过200海里的大陆架（又称外大陆架）的主权权利和管辖权，幷对此类主张规定了限制宽度的地质地形条件。沿海国若想主张外大陆架的主权权利和管辖权，必须依据第76条制作幷提交一整套关于外大陆架外部界限经纬度的报告，包含科学技术的证据，统称为划界案（Submission）。第76条为此设立了《大陆架界限委员会》（简称CLCS）用来接收幷评估沿海国所提的划界案是否符合第76条的科学和技术条件。CLCS是科学技术单位，没有解决争端的权限，与国际海洋法法庭或是《公约》附件七仲裁庭不同。依据CLCS议事规则附件一第5(a)条的规定，CLCS收到划界案后，若有国家表示划界案涉及的海域存在陆地或是海洋争端，CLCS则承担“不审议该划界案”的义务。只有在所有争端当事国都表示同意CLCS审议时，才可以审议划界案。
CLCS审议完划界案后，针对提案国应依据哪些基点划定外大陆架外部界限，将提出一套“建议”（recommendations）和理由。沿海国基于“建议”而“划定”外大陆架外部界线（英文称delineation）幷公告之，依据第76条则发生法律拘束力和终局效力。这种外部界线就是该国基于《公约》在海洋中行使国家管辖权的地理边缘。据此，该国可以和海岸相向或是相邻国确定彼此海域的重叠部分，以便进行海洋“划界”（英文称delimitation）程序，即通过谈判或是司法仲裁决定彼此的海洋边界，确定两国各自能够享有的海域范围。①
三、2009年越马划界案：“极小化”中国在南海的海洋权利
在南海区域内，超过200海里的外大陆架主张始自马来西亚及越南，这两国在2009年针对南海中央海域②南北两个区块的海床向CLCS提出外大陆架的部分划界案（partial submission）。一个划界案系针对南海中央部分的南部骨头状区域，由两国联合提出，表示这块海床属于两国共享的，彼此不挑战对方对于同一海床拥有外大陆架的海洋权利。同一时间，越南还针对南海中央海域的北部区块单独提交一个部分划界案，形状为倒三角形（见附图一）。③两个划界案引起中国、菲律宾和印尼的反对和反应。中国抗议这两个划界案，因为越马联合划界案涉及海域就坐落在南沙群岛当中，而越南单方划界案紧接着西沙群岛的直线基线外12海里领海外缘。换言之，中国使用西沙群岛产生的EEZ与越南单方划界案大幅度重叠。显然，在两个划界案的海域存在着中-越和中-马的陆地及海洋争端。菲律宾基于自己的南海大陆架主张和北婆罗洲的领土争端，也对两个划界案提出抗议。荒谬的是，菲国作为抗议国，竟然反对中国（另一抗议国）的发言。菲国自上世纪70年代窃占中国主张的几个南沙岛礁，现在却表示：中国抗议越马划界案的法律基础（即中国对于南海岛礁的领土主权）属于菲国，不属于中国。中国则严词指责菲国窃占中国领土，呈现非提案国彼此批评的情况。再就提案国而言，越马两国不接受中菲对其划界案的反对，遂个别向中菲提出反驳。④两个南海划界案引发的外交照会战充分彰显多组国家之间的陆地及海洋争端的存在，满足了适用CLCS议事规则附件一第5(a)条的条件，CLCS遂决定：在得到所有争端国同意CLCS审议划界案之前，暂不审议。⑤
2009年越马南海划界案在CLCS因为中菲两国的抗议而遭搁置，这幷不代表核心问题获得解决，因为CLCS幷非争端解决机构。⑥值得发掘的是，两个划界案埋藏了南海周边国家“极小化”中国南海主张的共同谋略。
其实，越南和中国一样，对于南沙及西沙群岛的“整体”有排他性的领土主张，其2009年单方划界案的法律基础却是越南大陆的领海基线，将西沙群岛和南沙群岛放着不用。此外，越马2009年联合划界案涉及的海域位于南沙群岛中间，表示越南幷未使用整体南沙群岛或是个别南沙岛礁来产生外大陆架，只使用越南大陆的领海基线向东南方向主张海洋权利。再就马来西亚而言，该国在南沙群岛也占领了几个岛礁，⑦其与越南合作提出划界案时，也是不使用这些南沙岛礁，仅使用本国大岛（即婆罗洲岛）的领海基线向西北推200海里作为越马联合划界案的起点，进而主张南海中央海域的南部系两国共有共享的外大陆架。越马两国放着可用的权利基础而不用，值得深思。
笔者认为，越马两国不使用西沙及南沙群岛的整体或是个别岛礁来主张EEZ及大陆架的理由有三：第一，马国主张领土主权的几个南沙岛礁，越南皆有主权主张，两国本来就有领土主权争端。避而不使用这些岛礁来主张海洋权利，可以避免两国争端的升级，减少两国合作的困难。第二，越南若是使用南沙群岛的岛礁主张EEZ及大陆架，这些海域会进入马来西亚自婆罗洲岛向西北产生的领海和EEZ之内，马国恐怕也不会承认越南此种海洋权利主张的合法性，当然不利于合作。第三，两国各退一步，使用大陆及大岛就可在南海南半部海域主张EEZ及大陆架的海洋权利，两国即可各自获利。两国避免使用南沙及西沙群岛主张海洋权利，甚至主张南沙西沙两群岛就其整体或是个别成分均“无权”产生EEZ及大陆架，还可以间接否定两国的共同对手（中国）在南海主张EEZ及大陆架的基础，达到“极小化”中国南海主张的目标。
换句话说，越马两国2009年向CLCS提出两块南海外大陆架划界案有两大目的。明线是对南海中央部分南北两块海域主张海床和海底天然资源的主权权利，暗线则是“极小化”中国在南海可以主张的海域权利。虽然2009年越马划界案因为陆地和海洋争端而被CLCS搁置审议，南海周边国家仍想方设法推进其海洋战略目标。在2013-2016年，他们跟中国之间“未解决”的领土主权与海域划界争端，很大程度地被菲律宾包装送进《公约》附件七仲裁庭处理。这回越马两国变成仲裁案的第三方，却能得利于非法“裁决”。简言之，南海仲裁案就是菲马越三国为了“合法化”和“完整化”各自对南海的海洋权利而“极小化”中国在南海的领土及海洋权利的手段。
四、“裁决”对中国南海领土及海洋权利的“极小化”
非法的“裁决”大幅度地否定了中国在南海的海洋权利主张的法律基础，展现在以下各方面：
第一，它非法化南海群岛整体论：根据“裁决”，中国不满足《公约》所谓的群岛国的定义，不应在南沙群岛周围画出群岛基线，不应以该群岛基线为基础来主张领海、毗连区、EEZ及大陆架。中国也不应援引习惯国际法的“大陆国家远洋群岛（offshore archipelagos）”制度来绘制幷主张南沙群岛外围的直线基线。基于这些原因，越南势必主张“裁决”可以推广适用到南海西半部，进而主张中国在西沙群岛周围画出的直线基线违反《公约》及习惯国际法。
第二，它碎片化南海群岛整体论：菲国在仲裁案的诉求中刻意忽略了中国对于南沙群岛所有海上地物的领土主张的事实，避而不提菲越马窃占南沙岛礁的丑闻，只要求仲裁庭判断中国目前在南沙群岛占领的八个岛礁在《公约》制度下“个别”的法律地位以及海洋权利。仲裁庭接受菲国诉求，无视中国对于南沙“所有岛礁”的整体领土主权主张。
第三，它极小化中国在南海的海洋权利：仲裁庭接受菲国在仲裁案中对于《公约》第121条的歪曲解释及适用的主张，将中国在南沙群岛占领的几个岛礁以及黄岩岛所能产生的海洋权利极小化成六个领海小圈。适用“裁决”对于第121条的错误解释，越南必然主张中国在西沙群岛所能主张的海洋权利也仅有几个领海小圈，而没有EEZ和大陆架。“裁决”还否定中国在断续线内主张“历史性权利（historic rights）”的合法性，甚至否认中国在断续线内主张过“历史性所有权（historic titles）”。
第四，它合理化菲马越瓜分南海：依据“裁决”，南海东半部海域，也就是菲国群岛基线以西200海里，属于“菲国EEZ及大陆架”（即所谓的“西菲律宾海”），中国仅有几个领海小圈。马来西亚和越南必然将“裁决”推而广之主张：从婆罗洲岛领海基线往西北延伸的200海里海域属于马来西亚的EEZ及大陆架，从越南大陆往东和东南的200海里属于越南的EEZ及大陆架（越南称为“东海”），中国在这两国的EEZ和大陆架当中最多也仅能主张几个半径12海里的领海小圈。换言之，“裁决”既能合理化三国南海海洋权利主张的“完整化”，又能合理化三国对于南海的瓜分。在此之前，三国必须先将各自的海洋权利主张和盘托出。⑧
五、2019年马来西亚划界案
2019年12月12日，针对南海中央海域中间部分海床，马来西亚向CLCS提出了外大陆架部分划界案。⑨不同于2009年越马两个部分划界案的封闭区域，2019年马国划界案提交的是东北-西南走向的一条线段，作为其从婆罗洲岛往西北方向延伸出去的外大陆架的北部边界（见附图一当中的东北-西南走向线段），该边界的西部稍微切进2009年越南单方划界案倒三角形区块的南部尖端。从马来西亚2009年及2019年提出的两个划界案来看，该国正在逐渐“完整化”其在南海中央海域享有的海床天然资源的主张。
2019年马国划界案是CLCS成立27年来最具争议性的划界案，截至2024年8月29日已经吸引到29件关切性或抗议性的外交照会，当中有25件照会与中国有关。有12件照会批评中国，分别来自马来西亚、菲律宾、越南、印尼、美国、澳大利亚、英国、德国、法国、日本及新西兰。中国则提出13件照会反驳之，重现2009年两件南海划界案的非提案国吵成一团的情况。然而，2009年两个划界案虽然引发争执，发声者仅限于域内国家。2019年马国划界案引发的争执则呈现域外国家协助域内国家针对中国的情况。
即便如此，中-马以及菲-马外交照会战凸显的争端已然证明CLCS议事规则附件一第5(a)条所载“陆地或海洋争端”的条件均已满足。CLCS也于2022年7月决定搁置2019年马国划界案。⑩此外，批评中国的国家皆明示或默示地援引“裁决”。回顾2009年两个南海划界案引发的照会战，当时反映了中-越、中-马、中-菲、中-印尼之间的争端，当时幷未解决。到了2019年马国提出单方划界案时，援引“裁决”的这些域内及域外国家却强势主张“裁决”否定了中国在南海的陆地主权及海洋权利主张。因此，2019年马国划界案引发的照会战可视为南海仲裁的后遗症。⑪
［附图一］
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