中评社╱题：“一国两制”台湾方案中的文教权力刍议 作者：许川（南京），东南大学马克思主义学院讲师
【摘要】思索文化教育权力安排是探索“一国两制”台湾方案中的重要组成部分，其直接关涉到统一后台湾地区是朝着向心政治还是离心政治发展。两岸统一后，台湾在文教领域的授权安排必须以培育中国国家认同、保护当地多元文化、保障国际文教交流为指向，同时应坚持从文教领域的行政自治渐次过渡到立法自治、把文教领域的共治与文教领域的自治相结合、以及制定相关文教法律防范分离主义的破坏活动等角度来设计，从而扫除“文教台独”的遗毒，实现政治认同的重塑。
2019年1月2日在《告台湾同胞书》发表40周年纪念会上，习近平总书记提出“探索‘两制’台湾方案，丰富和平统一实践”。五年来，涉台学界从不同学科、不同视角和不同维度对“一国两制”台湾方案进行了有益探索，成果丰硕，为推进两岸统一进程提供了有力的理论支撑。不过，当前的研究侧重于制度和法律建构层面，而对统一后文化和教育权力安排的探讨有所不足。特别是“文化台独”和“教育台独”在岛内愈演愈烈的情势下，更有必要对统一后文化教育权力安排进行讨论，包括文教权力的性质、功能和大小等面向，以建构统一后台湾地区爱国与爱乡相互融通的社会文化和政治生态。
一、探讨“一国两制”台湾方案文教权力的必要性
“一国两制”台湾方案的设计，除需要继承中央政府长期以来的对台方针外，还需要与时俱进地考量当下台湾社会的政治生态结构而因时制宜。因此，对两制台湾方案之文教权力作出特殊安排有其必要性。
（一）“文教台独”与台湾民众身份认同的异化
“文教台独”在台湾地区由来已久，其可追溯至李登辉就任领导人之初所推行的“认识台湾”课程，而后民进党的陈水扁接过“文教台独”大旗，在诸多领域掀起了“正名”和“本土化”运动，使得“文教台独”达到高潮。国民党八年执政没能阻截这一势头。紧接着是蔡英文的上台，她的胜选无疑受益于千禧一代的“首投族”，而这恰恰是完全受“台独教育”灌输成长起来的一代。炮制“天然独”便成为了“文教台独”的主轴，在陈水扁的基础上，她把“文教台独”又向前推进了一步，在政治仪式上大搞“去中国化”。未来四年或积重难返，赖清德有意将“文教台独”推向纵深，他在所谓“2个承诺、8项主张”的文化政见中提出“任内”将每年增加文化预算；强化“行政机构文化会报”机制，落实“文化基本法”，“其核心精神是从战略高度施行‘文化台独’，将‘文化台独’打造为系统工程并以‘国家基本法’的高度赋予‘文化台独’超然的‘合法性’，以彻底完成意识形态领域的‘台湾国族建构’”①。
显而易见，“文教台独”是民进党当局推动“台独”最得心应手的工具，因为大陆“管不着”，在野党又“不敢反”，占据着道德制高点的他们，只会变本加厉而不会“回头是岸”。这就不难解释经过几十年的发展，台湾民众的身份认同已出现严重异化，体现在：中国人认同从1992年的25.2%骤降至2023年的2.5%，台湾人认同则从1992年的17.6%蹿升至2023年的62.8%，双重认同从1992年的46.6%降低至2023年的30.5%。②比较来看，三十年时间中国人认同跌幅达10倍，台湾人认同增幅达3.5倍，曾居第一的双重认同跌幅达1.5倍且在2008年以后就被台湾人认同长期取代。身份认同往往被视为支持“独立”的解释变量，它是一种非常稳定、短期内不易被改变的政治态度。③在这种情况下，倘若在统一后毫无限制授予台湾在文化教育领域的高度自治，而没有及时驱除“文教台独”遗毒之制度措施，那么其或将对统一后台湾地区的良善治理埋下隐患。
（二）“一国两制”香港实践在文教领域的教训
笔者认为，“一国两制”在香港的实践是我们探索台湾方案十分重要的素材，尽管香港问题和台湾问题在本质上存在差异，但社会文化和政治生态上仍有一定共性。换句话说，香港已然出现的问题，在台湾社会也已出现或会因制度设计疏忽在将来统一后的治理中出现。香港回归以来，在教育领域的漏洞以致出现身份认同和国家认同问题可能是对中央政府的最大教训之一。在身份认同调查中有以下现象值得注意：一是广义香港人认同长期在60%上下，双重认同和广义中国人认同在40%左右，香港人认同占主导地位；二是越是年轻的民众，香港主体性意识或地区身份认同就越强；三是对中华人民共和国国民的认同感虽达到一半以上，但排在所有选项中的末端，且与中国人认同感共同经历了由高到低再由低到高的转变；四是认同自己是亚洲人的比例排在第二，仅次于香港人的认同感。④截至2020年，一个总体趋势是：地区认同在不断加强，但国家认同并未随着回归而增强。
为什么会出现上述情况？一方面是因为回归之初中央政府给予了香港特区在文化教育领域的高度自治权。这样，许多殖民时期的文化和教学内容得以保留下来，在教材和具体教学中对内地进行丑化或污名化的内容及言行司空见惯，久而久之从这种文化教育制度下成长起来的孩童就出现了认知乃至认同上的偏差，把中国人和香港人对立起来看待。另一方面是回归后没有及时有效地推行国民教育和革新文教领域的政治仪式，错过重塑青少年认同的最佳时期。实际上，在2010年香港特区政府就曾提出增设国民教育及德育课程为中小学必修课，但因来自社会的压力之多、压力之大，故而作罢。从“占中”和“反送中”等身份认同被异化的典型政治风波中得到的教训，就是要尽快推展国民教育，加强中央政府和特区政府在文化教育领域的合作。2022年以来国民教育全面实施，并与《维护国家安全法》和《关于完善香港特别行政区选举制度的决定》形成合力，一起扭转了身份认同被错置的态势。
（三）其他国家独特地区文化教育权力的运行现状
在整合问题上备受关注的国家可能是英国、西班牙、法国和义大利等。它们的整合问题与中国不同，前者表现为民族关系问题，后者表现为内战遗留问题，但前者在国家整合过程中的文教权力安排以及运转，对今天中国统一台湾后的治理仍具有重要的参考价值，因为它们都是单一制国家，并且台湾的社会结构和政治生态与这些国家的独特地区均具有一定的相似性。
四个国家在文教领域的权力安排各有特点。相同点体现在：它们在民族整合问题上皆采用的是权力下放，即授权。单一制国家的授权与联邦制国家的分权都是实现自治的方式或途径，自治则是它们所追求的目标和状态。授权的好处在于没有因在该国某些地区或所有地区实行自治而导致国家结构形式的改变，中央政府掌握着主权，地区/地方的所有权力都是中央政府授予的权力，在权力的下放、收回和改变方面中央政府具有最终决定权。不同点体现在：四个国家在文化教育领域下放的权力大小各异，或者说独特地区在文化教育领域的自治程度不一。英国和西班牙在所有地区实行文教权力下放，英国近乎完全自治，而西班牙则有一定限制；法国和义大利对文化教育领域的自治较为谨慎和“吝啬”，都仅在独特地区作出有限的授权，中央政府在地区文教事务上仍有实质性的影响力。
这些独特地区享有的文教自治权力参差不齐，其影响亦互有不同。比较来说，英国和西班牙的独特地区被授予的文教权力较大，其对地区政治的影响也较大，甚至苏格兰和加泰罗尼亚还举行了分离公投；相对地，法国和义大利的独特地区被授予的文教权力较小，其对地区政治的影响也较小，全国性政党在地区政治中并未完全被边缘化，反倒是扮演着举足轻重的地位，治理相对成功。质言之，在独特地区，文教自治权力越大就越有可能产生较强的排他性身份认同、较强的地区性政党和较强的更大权力/分离欲求；反之，文教自治权力越小，对地区政治生态所产生的影响就越小，就越能维护国家领土与主权完整。对中央政府的考验是如何在最大和最小的天平之间求得一个让各方都能满意的取值。
二、“一国两制”台湾方案中文教权力的性质厘清
统一后台湾地区的文教权力将作何安排？探讨这一问题首先需要弄清楚的是文教权力在“一国两制”中到底是何种性质的定位。要回答统一后台湾地区文教权力的性质，一方面需要回到“一国两制”本身，另一方面需要从已实践案例中寻找答案。
（一）“两制”台湾方案与国家结构形式的关系
“一国两制”是解决台湾问题的最佳方式，但“一国两制”的实践是否意味着要改变单一制的国家结构形式？在论及“一国两制”时，邓小平指出“台湾作为特别行政区，虽是地方政府，但同其他省、市以至自治区的地方政府不同，可以有其他省、市、自治区所没有而为自己所独有的某些权力，条件是不能损害统一的国家的利益”。⑤换句话说，台湾虽然作为特别行政区，但一样是单一制国家结构形式下的地方政府，其特殊性体现在它在不损害国家主权和利益的前提下可以享有一些其他地方政府所没有的权力。假若台湾方面欲谋求联邦制下成员单位的自治地位，那就曲解了“一国两制”的本真意涵，因为国家结构从单一制改为联邦制，就表示变相要求承认台湾所谓的“主权”，也就意味着两岸统一就是“主权和领土”的再造。因此，习近平总书记曾掷地有声地强调“两岸复归统一，是结束政治对立，不是领土和主权再造”。⑥
从香港和澳门“一国两制”的实践中也可以得出如上结论。香港和澳门作为特别行政区享有高度自治权，但在本质上依然是中国单一制国家结构形式下的地方政府。诚如《“一国两制”在香港特别行政区的实践》白皮书开宗明义所指出的那样：“中华人民共和国是单一制国家，中央政府对包括香港特别行政区在内的所有地方行政区域拥有全面管治权。香港特别行政区的高度自治权不是固有的，其唯一来源是中央授权。香港特别行政区享有的高度自治权不是完全自治，也不是分权，而是中央授予的地方事务管理权。高度自治权的限度在于中央授予多少权力，香港特别行政区就享有多少权力，不存在‘剩余权力’。”⑦不难发现，“一国两制”无论是从制度设计的角度还是从具体实践的角度看，都是以维护单一制国家结构形式为依循的。
毫无疑问，探索“一国两制”台湾方案也不能脱离这个框架和逻辑。笔者认为在两岸统一谈判中对台湾地区的让步，不是指要在国家结构形式上作出让步，也不是要在权力性质上作出让步，而是指在享有权力大小和范围上的让步。同时，台湾可以享有比香港、澳门或者其他联邦制国家成员单位更大的自治，但其法律位阶必须是单一制下的地方政府，否则就会掉进“独台”或“台独”所设的理论陷阱。
（二）文教权力的法律属性是过程性权力
“一国两制”是不改变单一制国家结构形式下的“两制”，这说明中国所有地方政府的权力均来源于中央政府经由法律途径的授予。著名学者童之伟教授把地方政府行使的这部分权力称之为“过程性权力”，把中央政权/中央政府掌握和行使的这部分权力称之为“本源性权力”。由于地方政府的权力并非本源性权力，“中央愿意授予地方政府多少权力，完全是单方面决定的事，无所谓权限之争。这种状况的现实表现，就是中央政府可以单方面修宪或立法，按自己的意愿改变地方政府行使职权的范围和方式”。⑧显然，未来统一后台湾所有权力均来自于中央政府。质言之，文化教育权力并非台湾地区的“固有权力”或“历史性权利”，文化教育领域的高度或完全自治也并非天经地义，因为台湾自古以来就是中国的一部分，与大陆同文同种同源，并不存在语言和文化上的区别。台湾地区文教领域的自治并无生物学或文化意义上的充分理由。因此，中央政府对特区文教事务的自治安排是基于“两制”，也是基于促成回归或统一，属于政治上的主动让步。
这种过程性质的文教权力的特征是，中央政府可以在一个地区先实行文教权力的自治，而后再实行政治（立法）权力的自治，也可以在一个地区先实行行政权力的自治，而后再实行文教权力的自治。换句话说，文教权力与行政权力、立法权力和司法权力是属于同等位阶的权力，中央政府在治理某个地区时，可以全部授予，也可以选择某个领域单独授予。在同一国家，中央政府很少将这些权力全部都下放给所有地区，而是根据不同的需要，分情况分阶段授予。也就是说，中央政府有权决定在哪些地区授予何种程度的文教权力，有权决定在何时根据实际情况调整文教权力的大小，例如同样作为单一制国家的法国对布列塔尼和科西嘉授予的文教权力就有差异，塞尔维亚是在2002年和2009年分两次授予伏伊伏丁那自治省在教育和文化方面的管辖权的。所以，在该国所有独特地区都实行等量齐观、一视同仁的权力配置的情形，在许多国家并不存在。文教领域的非对称安排在全世界是一种非常普遍的做法。台湾特别行政区是否被授予、何时授予、授予多大的文教权力由中央政府决定，当然在决定之前，台湾地区的代表可与中央政府进行讨论协商。
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