（三）“两制”台湾方案下文教权力的功能指向
文教权力的性质决定着权力的归属，但能否把文教权力用好，则决定着性质和走向是否被改变。用好文教权力必须先明确其功能指向。笔者认为主要有三个方面：
第一，培育台湾特别行政区的国家认同。“一国”是“两制”的前提和基础，基于台湾地区的“去中国化”已深入骨髓，在统一台湾后的一段时间内应以培植和增强国家认同、消除“文教台独”遗毒为优先事项。台湾学者谢大宁指出，“十二年国教”课纲十年下来，第一批受“文化台独”教育者已经将近五十岁，……届时中国意识在台湾将成明日黄花。⑨加上在当前台湾政坛三角督的政治格局下，任何一方要改变文教领域既有的主导思想和主体结构无异于“冒天下之大不韪”。可以说，越往后到统一前，“台湾意识”或“台独意识”只会更趋强劲。因此，统一后在文教领域的第一要务就是“去台独化”，正本清源，进而夯实“两制”的根基。
第二，保护台湾地区既有的社会文化。台湾在历史上先后经历荷兰和日本的殖民，以及1949年后又经历已逾75年的两岸分隔，其在社会领域发展出与大陆不同的更加多元的文化。对于社会文化领域的合理部分，中央政府应授予特区政府相关权力予以保护。习近平总书记指出：“在确保国家主权、安全、发展利益的前提下，台湾可以作为特别行政区实行高度自治。台湾同胞的社会制度和生活方式等将得到充分尊重，台湾同胞的私人财产、宗教信仰、合法权益将得到充分保障。”⑩这就是说，只要不是以通过强化地区意识来弱化国家意识，坚持地区意识和国家意识的相互融通，台湾地区既有的社会文化和教育结构都将得到保护和发展。
第三，保障台湾参与国际文化教育交流。台湾作为中国的一个特别行政区，有参与国际社会文化教育交流的现实需求。党和国家历任领导人在不同场合，以及对台政策三部白皮书都对此有过论述，均表示在统一后台湾与外国的经济文化等民间交流不变，同时获得更为便利和广阔的国际文教交流空间，甚至还可与外国或组织商签文化协定等。从这些讲话和文件中可以发现，保障台湾参与国际文教交流不能脱离以下原则和性质：台湾只能作为中国的一个省或特区；仅限于非政治领域；不得变相制造“一中一台”或“两个中国”的假象等。与此同时，台湾要争取或举办国际文教交流活动均须征求中央政府的批准，且不得弱化国家象征和仪式。统一后，应在相关法律文件中对台湾参与国际文教交流作出上述规定，以杜绝分离势力以“文教交流”之名行“文教台独”之实。
三、“一国两制”台湾方案中文教权力的设计思路
统一后中央政府对台湾在文教领域自治权力的安排，应当在充分考量台湾当前既有的身份认同结构和政治生态环境，充分借鉴香港特区和其他单一制国家在独特地区的文教权力实践经验教训的基础上，分阶段、有步骤地授予，同时制定相关文教法律防范分离主义对其的渗透和利用。
（一）从文教领域的行政自治渐次过渡到立法自治
任何一种权力放置在不同的环境中，均应该根据环境的不同而做出相应的调整。这里需要分为三种情况：在没有政党政治和异质竞争的地区，文化和教育领域可以实行高度或完全自治，因为它能够被视为单纯的文化和教育事务；反之，在那些存在政党政治和异质竞争的地区，文化和教育的领域就不能实行高度或完全自治，而只能是部分（执行）权力的授予，其决策权力必须为中央政府保留。不然，文化和教育的权力就很有可能沦为分离主义的抓手；当然，倘若某一地区的分离倾向已十分强烈，在这种情况下不仅应该将文化和教育权力紧紧收归中央政府，而且其他权力的授予亦应该大大限缩，甚至改为直接统治。
台湾的现状比较符合第二种情况。众所周知，“文教台独”经由陈水扁、蔡英文以及往后赖清德等人的加工和强化已到了无所不用其极和无孔不入的地步，几近将中国意识蚕食殆尽。相较于大陆，台湾现在可以说是一个不折不扣的异质性社会。可以想见，台湾民众对中国的国家认同在短时间内很难改变，香港的实践也告诉我们培植国家认同需要在文化教育上下功夫且是一个长期浸润的过程。倘若一开始就给予台湾地区在文教领域的高度自治或完全自治，那么这种授权在很大程度上只会固化既有的身份认同和政治认同，进而对社会治理乃至政治改革形成阻力。
国内外众多案例揭示出一个基本道理——自治的权力不是越多就越好，也不是越大就越好，关键是在于做好制度设计，让权力在法律轨道上运行。这要求我们在探索“一国两制”台湾方案的过程中不仅应因时设计统一后短期、中期、长期等不同阶段台湾在文教领域的权力授予，而且应该保持对权力授予的灵活性，保持对相关重要问题的决定权。鉴于台湾地区已然是一个异质性尤其突出的社会，统一后中央政府对台湾特别行政区的文教政策的首要任务是通过文化和教育手段减少台湾内部和两岸之间的异质性、增加同质性，以及减少这种异质性对政治选举的消极影响。而要实现这一目标，笔者认为对文教领域的权力安排可以行政层面的自治作为逻辑起点，根据形势变化再渐次过渡到立法层面，遵循一条由紧到松的逻辑思路和发展路径。
（二）把文教领域的共治与文教领域的自治相结合
以往对自治的认识存在着一种思维定式，即自治似乎就是中央与地方（或联邦政府与成员单位）之间“井水不犯河水”，这种理解实际上过于狭隘。即便“全面管治权-高度自治权”的二元划分也有其理论上的瑕疵和实践中的弊害，因此中国人民大学王英津教授提出“管治-共治-自治”的三元划分。⑪笔者赞同这一新的提法，并建议把“共治”范围拓展至文教领域，因为文教领域由行政自治渐次过渡到立法自治的授权理路，必然蕴含着共治的逻辑。也有学者指出，未来以非和平方式实现统一后台湾的“一国两制”治理在文教领域需要重建中华文化、肃清“台独”和重塑国家统一意识。⑫而要完成这些目标并非易事，不能仅仅期冀台湾特区政府的自觉性和主动性，而是需要中央政府的直接引领和指导。
许多实践案例表明，在异质性社会实行文教领域的高度/完全自治，其结果是央地之间形同一盘散沙，不同的地区会刻意的或不自觉地弱化国民教育，而通过文化作品、乡土教育、全球视角来建立青少年的地区主体性意识。英国就是文教完全自治的反面典型。某种程度上说，正是由于中央政府在文教领域的缺位造就了那些地区十分强大的排他性身份认同和分离欲求。
在“文教台独”日渐猖獗的当下，统一后两岸在文教领域的共治应是势所必然，并且从国外做法来看，文教领域的共治比起高度或完全自治更能建立起民众对国家的向心力，至少可以起到遏制地区认同和分离主义势力的作用。统一后在文教领域的共治具有以下特点：从时间上来说，在文教领域的共治是短期和暂时的而非长期和永久的，短期的共治是为了更好的自治；从结构上来说，在文教领域中央政府和特区政府须分工明确、各司其职：中央政府负责方针政策的拟定和监督政策的实施，特区政府主要负责政策的执行以及行政范畴的事务；从目标上来说，共治是为了建构两岸共同的国家认同，巩固双重认同，而非弱化或同化台湾民众的地理情感。
（三）制定相关文教法律防范分离主义的破坏活动
文教权力出现异化，其一是因文教自治权力过大而缺乏引导和监督，其二是与西式选举制度的勾连。两岸统一后，或许不得不面对的一个政治现实是台湾地区的分离主义势力和分离主义情绪在较长时间内都很难被完全根除，一些分裂分子可能隐藏和伪装在人群中参与各种政治活动，甚至不排除这些人将来通过选举进入立法机构或特区政府，从而在一定程度上制约着特区的文化教育政策及实施。
学界有一种观点认为“‘一国两制’在台湾的具体实现形式是港澳模式的升级版、扩大版，属于‘量’的不同，而非‘质’的不同”⑬，这是否包括在选举制度上的放宽？关于台湾在统一后实行何种选举制度当前尚无定论，但有两点特殊情况需要考虑在内：一方面是中央政府和对台白皮书曾多次表态统一后台湾的社会经济制度保持不变，广义上说社会经济制度的不变包括政治制度的不变；另一方面是台湾在统一前已实行了相当长期的西式选举制度，这与香港在回归前的政治生活有一定不同。倘若以和平谈判的方式实现统一，那么台湾方面很有可能会争取继续保持西式选举制度不变；倘若以非和平方式实现统一，那么中央政府对台湾统一后选举制度有完全的决定权，可以根据自己的立场来设计台湾选举制度，但遭到台湾部分民众反对的可能性也较大，因为到统一阶段台湾地区绝大部分民众都有参与西式选举的经验并受其洗礼。
对于统一后分离主义势力可能渗透到权力机构和文教领域的情况，对于他们在文化教育领域可能出现的逾矩行为，中央政府必须未雨绸缪，防范于未然。诸多经验表明，单单依靠自治政策不足以根除分离主义隐患，这还需要其他制度和法律建设给予支持。因此，鉴于“文教台独”对台湾民众的影响甚久至深，鉴于台湾已是一个相对成熟的法治社会，笔者建议在统一后适时制定相关文教法律（例如《维护国家历史、文化和教育法》）以规范特区政府或其机构的文化教育政策和公民个人的言行不偏离轨道，将“文化台独”之言行绳之以法。相关文教法律的出台有利于给言论自由和文教政策划出边界、红线，也有利于加速清除“文教台独”遗毒，为统一后台湾地区的繁荣稳定、实现两岸民众之间的心灵契合提供更加坚固的保障。需要指出的是，制定相关文教法律不是要限制公民个人的言论自由，而是引导公民树立正确的国家历史观和文化观。
四、结语
中央政府对独特地区文教事务的安排并不是千篇一律、一成不变的，每一个实践案例都有着自身的特殊性和制度特点。培植两岸共同的国家认同是一项长期工程，既急不得，但更慢不得。在探索“一国两制”台湾方案的当下，基于肃清“文教台独”遗毒的急迫性以及建构中国国家认同的紧要性，中央政府对日后台湾特别行政区文教事务的安排须依照国情和台湾地区的实际情况来设计。无论是以和平方式还是以非和平方式实现两岸统一，在文教领域的拨乱反正、正本清源都是必然的也是必须的，这就要求中央政府对台湾特别行政区文教领域自治的授权应遵循由行政到立法、自治与共治相结合的思维理路，辅之以法律手段防范分离主义对文化教育政策的侵蚀，从而实现特区治理的欣欣向荣和长治久安。
基金项目：本文系江苏省社会科学基金“当代欧洲主要国家分离主义治理的比较研究”（批准编号：22ZZD006）的阶段性成果。
注释：
①署名文章：《赖清德“文化台独3.0”用心险恶、贻害无穷》，新华社北京2023年12月14日电。
②详情可参见：https://esc.nccu.edu.tw/PageDoc/Detail?fid=7804&id=6960.
③Robert Lieira, Daniel Cetrà, The Independence Case in Comparative Perspective, The Political Quarterly, Vol. 86, No. 2, 2015, pp.257-258.
④相关调查及其资料可参考：https://www.pori.hk/pop-poll/ethnic-identity.html.
⑤《邓小平文选(第3卷)》，北京：人民出版社，1993 年版，第30页。
⑥《习近平总书记会见台湾和平统一团体联合参访团》，《人民日报》2014年9月27日，第1版。
⑦《“一国两制”在香港特别行政区的实践》，北京：人民出版社，2014年版，第31页。
⑧童之伟：《国家结构形式论》（第二版），北京：北京大学出版社，2015年版，第260页。
⑨谢大宁：《课纲、认同与“文化台独”》，《台湾研究》2017年第1期，第5页。
⑩习近平：《为实现民族伟大复兴 推进祖国和平统一而共同奋斗》，《人民日报》2019年1月3日，第2版。
⑪王英津：《论“一国两制”台湾方案中的管治、自治与共治》，《统一论坛》2023年第3期，第10页。
⑫朱磊：《以非和平方式实现两岸统一后的制度性安排与治理方案——历史视角下的战略思考》，《台湾研究集刊》2023年第6期，第5-8页。
⑬伍俐斌：《试论和平统一后台湾地区高度自治权的性质：基于香港的实践经验》，《台湾研究》2022年第1期，第49页。
（全文刊载于《中国评论》月刊2024年8月号，总第320期，P60-66） |
