中评社╱题：台湾驻外机构与驻台外国机构的功能与影响分析 作者：高勤（上海），华东师范大学政治与国际关系学院博士研究生；仇长根（上海），华东师范大学两岸交流与区域发展研究所所长、海峡两岸关系研究中心特约研究员
【摘要】在中美战略博弈加剧、两岸关系急转直下的背景下，民进党当局与美西方国家频频通过台驻外机构和驻台外国机构展开“准外交互动”，谋求与美日欧等重点国家和地区发展实质关系。当前，台驻外机构与驻台外国机构已成为推行“隐性台独”政策、扩展其所谓国际“政治空间”“经济空间”以及“社会空间”的重要渠道，幷绕过一个中国原则，干扰中国大陆正常外交，甚至抹黑中国国际形象，沦为美日等“以台制华”的棋子和工具，须予以高度关注。
自1971年《联合国大会第2758号决议》通过以来，中华人民共和国的合法地位得到国际社会的普遍承认，被确立为代表全中国的唯一合法政府。台湾地区逐渐失去国际上绝大部分国家的正式承认。台湾当局为继续追求其所谓的“台独”目标，试图通过所谓“日本模式”，即与非建交国家之间互设驻外机构的方式，在国际舞台上寻求一席之地。但这些国家在一个中国原则的约束下，通常以非营利民间组织的身份与台保持关系，以符合国际法的原则与要求。然而，在美西方势力与台湾当局的推动下，台湾当局近年来通过其驻外机构及驻台外国机构积极拓展其所谓的“准外交”渠道，幷出现一系列旨在变更台湾驻外机构名称的“更名”行动，无疑对中国的统一进程构成一定程度的挑战。基于此，本文将深入分析台驻外机构与驻台外国机构的基本现状，幷在此基础上系统探讨台驻外机构与驻台外国机构的功能作用及深层影响。
一、台驻外机构与驻台外国机构的基本现状
根据台湾当局颁布的《驻外机构组织通则》，其驻外机构可划分为三大类别：首先是在与台湾保持所谓“外交联系”的国家内设立的“大使馆”“总领事馆”或“领事馆”；其次是在与台湾无正式“外交”关系的国家内设立的代表处或办事处；最后是在国际组织总部所在地设立的代表团。①截至2024年1月，台湾在12个所谓的“邦交国”中设立13个“使领馆”。同时，在非“邦交国”的59个国家内，设立95个驻外机构。此外，还在世界贸易组织（WTO）总部所在地瑞士设立了代表团。②相对地，有12个“邦交国”在台湾设立了“使馆”，有48个非“邦交国”及欧盟在台湾设立了驻台机构。③还有8家国际组织在台湾设点。④此外，台湾单方面在12个国家设立了驻外机构。与此同时，卢森堡也单方面在台湾设立了驻台机构。需要说明的是，本文所述的台湾驻外机构，不包含香港和澳门这两个中国特别行政区，以避免任何潜在的混淆或误导。值得进一步探讨的是，除了台湾与其12个所谓“邦交国”之间建立的“使领馆”，台湾与非“邦交国”之间建立的驻外机构是何种性质呢？
（一）名义上的非营利民间组织
中国坚持将一个中国原则作为与其他国家建立外交关系的重要基石。这一原则清晰界定了与台湾的交往范畴，仅限于非官方的文化、商务及其他领域，坚决反对台湾与同中国建交国家建立任何形式的官方关系或是设立官方机构。
在一个中国原则的框架内，台驻外机构和驻台外国机构在名义上均被归类为非营利性质的民间组织。台驻外机构通常被称为“台北经济文化代表处”或“办事处”。驻台外国机构则被冠以“商务代表处（或办事处）”“经贸代表处（或办事处）”等名称。尽管台湾当局内部规定，在这些代表处中设立“大使”“公使”（对外则称为“代表”“副代表”），在办事处中设立“总领事”“副总领事”（对外则称为“处长”“副处长”），但非“邦交国”从未承认其官方地位，即便此前立陶宛、欧洲议会以及美国曾掀起过将台湾驻外机构中的“台北”改为“台湾”的浪潮。例如，台湾在美国设立的台北经济文化代表处，在法律上被注册为非营利民间机构。同样在欧洲各国，这些机构的注册名称和性质也体现了非官方的属性。如在斯洛伐克，台驻外机构被注册为“国际组织和协会”；在葡萄牙，则以“文化和娱乐协会”的形式存在；在法国，则作为“协会”进行活动。这些注册名称和分类，均体现了台湾当局海外机构在国际法框架下的非官方性质。
（二）台所谓驻外“使领馆”
在深入探讨台湾与非“邦交国”之间通过驻外机构展开实际互动时，需明确指出，此类驻外机构实际上履行了使领馆的核心职能，不仅享有国际法赋予外国使馆及驻外人员的特殊保护和权益，更具备与非“邦交国”签订自由贸易协定（FTA）、双边投资协定（BIT）等关键性协议的能力，这些行为在事实上承认了台湾的法律行为主体地位。
在功能性方面，台驻外机构和驻台外国机构行使使领馆的职能，享有一定程度的外交特权和豁免权。一方面，台驻外机构和驻台外国机构实际执行促进经济与文化合作、科学技术交流，进行常规的领事活动（如签证签发）等使领馆职能，还致力于提升台湾与驻在国之间的政治关系。例如，近年来欧盟各国与台湾之间通过驻外机构的互动日益频繁。2019年，台湾与欧盟各国进行了包括政府、议会、军事、经济和文化领域的23次互动。到2022年，这一数字激增至176次。⑤值得注意的是，欧台互动呈现出实质性的合作成果。如欧洲议会甚至公然通过决议，声称“两岸互不隶属”、仅台当局能代表台湾。⑥另一方面，台湾驻外代表或办事处虽然不是“大使馆”，这些办事处的负责人也不被称为“大使”，但是幷不妨碍台湾代表处及所谓“外交”、贸易和“国防部”派驻的官员享有外交特权和豁免权。实际上，不同国家给予台湾驻外机构的外交特权与豁免权的程度幷不相同，但总体上呈现越来越高的趋势。如新加坡在东盟十国中，给予台北驻新加坡代表处程度最高的外交特权和豁免权，甚至允许台湾派军事人员入驻代表处，以促进军事合作。⑦
在法律实效性方面，台驻外机构和驻台外国机构在签订自由贸易协定、双边投资协定方面发挥了重要作用。截至2024年5月，台湾共与除大陆外的32个国家成功签署自由贸易协定和投资保障协定。以2023年12月签订的《驻加拿大台北经济文化代表处与加拿大驻台北贸易办事处投资促进及保障协议》为例，首先，该协议正式确认了台湾当局在其特定领土范围内的权威及有效管辖权，这不仅是法律地位的确认，也体现了国际法框架下的政治现实。尽管协议的签署方为台北驻加拿大经济文化代表处与加拿大驻台北贸易办事处，二者不具备官方性质，但幷未削弱协议的法律约束力及对双方平等地位的认可。其次，该协议有效促进了双方对法律制度及法规的双边认可，特别是在产品原产地规则、合格评定程序等方面。第三，协议文书中的条款赋予联合工作组执行经济合作任务幷进行定期审查的权力，确保了台当局与加拿大政府之间的有效互动与协作，增强了法律执行的实效性。最后，争端解决机制作为协议的重要组成部分，不仅适用于台湾与加拿大之间的争端，还涵盖了投资者与台湾或加拿大政府之间的纠纷，确保了各方在法律面前的平等地位，提升了争端解决的效率与公正性。⑧
综上所述，台湾通过其驻外机构与非“建交”国家之间展开实质性互动。这些驻外机构在法律实效性和功能性上的表现，有利于巩固台湾在国际社会中的影响力。
二、台驻外机构与驻台外国机构的功能分析
台驻外机构与驻台外国机构的设立，意味着台湾与非“邦交国”之间可以跨越国际、国家与地方的空间层次展开“议会交流、党派交流、文化交流、贸易投资”等，从而在“非营利民间组织”的外衣下，与非“邦交国”展开“准外交”互动，扩展其包括政治空间、经济空间以及文化空间在内的所谓“国际空间”。
（一）政治空间，推动台湾问题“国际化”的台前幕后
台湾的驻外机构与驻台外国机构作为其在国际舞台上的重要窗口，承担着信息传递—政治交流—政策协调等功能。在台驻外机构与驻台外国机构的广泛联系下，不断推动台湾问题国际化，使得美国、日本、欧盟、澳大利亚等多个国家和地区，时常违背一个中国原则，高调介入台海问题。
具体而言，美国方面，美国在台协会与台北驻美经济文化代表处的角色设定已突破“民间非营利组织”的范畴，直接且公开介入美台军事合作事务。这一转变体现在美国军人进驻美国在台协会，频繁开展多元化的军事活动。尤为值得关注的是，美国方面选择擅长国家安全与外交事务的劳拉·罗森伯格接替以往专注中国事务或东亚事务的历任主席，声称“没有排除任何国家与台湾建立外交关系，也没有排除台湾参与联合国体系空间”。⑨这从侧面反映出美国有意改变与台湾的现状的意图，幷进一步依据参众两院通过的《2024年美国国防授权法案》，加强对台军事支持。
日本方面，日本是最早与台湾互设驻外机构的国家，同时也是最早掀起“改名”浪潮的国家。早在2017年，日本将“日本交流协会”更名为“日本台湾交流协会”，民进党当局将“亚东关系协会”更名为“台湾日本关系协会”。在驻外机构的互动下，日本与台湾之间的互动已远超民间交流的范畴，签订了以《台日渔业协议》为代表的20余项“具有官方性质”的协定与备忘录。日本前首相更是公然宣称“台湾有事即日本有事”，显示了日本在台湾问题上的错误态度。
欧洲方面，在台北驻欧盟兼驻比利时代表处等众多机构的不断游说下，欧洲议会通过《外来势力干预欧盟民主程序》决议，特别提及台湾在与大陆对抗中的前沿地位，要求欧盟与台湾当局共同抵御来自大陆的信息攻击。更值得注意的是，美国及其盟友还积极怂恿立陶宛等国更名驻外机构，发展与台湾当局的实质关系，企图赋予台湾地区“准国家地位”，制造“一中一台”的恶劣先例。法国、捷克和波罗的海三国等国的议会也相继与台湾当局进行互动，加剧了台湾问题的外部复杂性。
（二）经济空间，推动国际经贸合作的实践路径
台驻外机构与驻台外国机构在推动经贸增长、投资互惠及技术交流等领域扮演着举足轻重的角色。这些机构通过广泛的国际联系，助力台湾将“新南向政策”嵌入“印太经济架构”，进而推动经贸及投资多元化，以减少对大陆的依赖。
在经贸发展方面，台驻外机构与驻台外国机构积极推动自由贸易协定，与大陆展开贸易博弈。一直以来，大陆是台湾最大贸易伙伴，也是台湾最大顺差来源地。为谋求“经济台独”，提升其所谓的“经济自主性”，台湾当局不惜以台湾的经济利益为代价，与大陆进行博弈。据2023年数据，出口方面，台湾对大陆及香港的出口占整体出口的35.2%，为21年来最低水平，同比下降18.1%；而东盟十国、美国和欧盟等地则分别成为第二、第三、第四大出口市场，出口份额呈现总体上升趋势。进口方面，台湾第一大进口来源为大陆及香港，占整体进口比重20.4%，进口金额较2022年减少16.1%；东盟十国、美国和欧盟等地进口金额均有所减少，但总体占比还在上升。⑩
在投资合作方面，台驻外机构与驻台外国机构积极推动投资保障协定，为拓展新的投资市场搭建了桥梁。根据台湾发展委员会2024年年初公布的相关数据，近年来，台湾的外商投资实现了显着增长，由2008年—2015年的1兆2858亿台币增长至2016年—2023年的2兆4888亿台币。同时，台湾的对外投资展现出显着的多元化趋势。具体而言，非大陆的投资比例实现了飞跃式增长，从原先的55.6%显着提升至88.5%。特别是在蔡英文时期，台湾对大陆的投资比重经历了持续的递减，从2016年的44.4%降到2023年11.5%。形成鲜明对比的是，同期内台湾新南向投资占比已超越大陆，从2016年的10.8%攀升到2023年的19.3%。⑪
在技术交流功能上，台驻外机构与驻台外国机构积极推动“芯片四方联盟”，形成排斥大陆的半导体产业链。美欧发布出口管制升级名单后，台湾积极追随美国出台《关键技术保护清单》，由台湾“国科会”发布。目前，台湾积极推动大陆“半导体市场”的替代方案，台湾电子半导体产业对大陆以外市场的依赖度在增加，对美国的依赖尤为突出。美国进口的台湾半导体产品份额从9.5%飙升至19.2%，排名从第四位跃升至第一位。在快速增长的集成电路产品中，美国从台湾的进口量增长了119%，从18.4亿美元增至40.3亿美元，显示出台湾的全球产业链正逐步向欧美日等国家倾斜。⑫
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