中评社╱题：台湾“新南向政策”推动医疗健康产业国际化的政治动机 作者：高勤（上海），华东师范大学政治与国际关系学院博士研究生；仇长根（上海），华东师范大学两岸交流与区域发展研究所所长
【摘要】自2017年以来，台当局依托“新南向政策”推动“医卫合作与产业链发展计划”，以拓展其医疗健康产业在“新南向国家”的布局。通过建立跨部门协同、资源整合与项目推动等多元机制，台湾当局逐步实现了医疗健康产业的“新南向布局”，推动了与相关国家在区域市场、供应链、人员交流以及软实力等方面的深度连结。然而，该“医卫新南向政策”也逐渐演变为台当局推进“渐进式台独”的手段之一，加剧两岸“烽火外交”的对抗态势。为此，需合理评估幷引导台湾医疗健康产业的国际布局。
后疫情时代，医疗健康产业作为推动经济和社会发展的关键领域，越来越受到各界的重视。以公共卫生治理为纽带的国际援助、以比较优势为基础的医疗旅游、以技术创新驱动的跨国医疗合作等领域的交互需求呈现出持续增长态势。①在此背景下，台湾凭藉其先进的医疗服务技术和高水平的医疗设施，在“新南向政策”框架下推动“医卫合作与产业链发展计划”，②试图与东盟10国、南亚6国及新西兰、澳大利亚等国家和地区开展“医疗外交”。在这一进程中，台当局不仅推动了医疗健康产业的国际化进程，同时也试图藉此提升其地区软实力，幷以此为手段谋求“新南向国家”对其参与世界卫生大会以及世界卫生组织的支持，从而冲破当前面临的“外交困局”。③在此背景下，探讨台湾在“新南向政策”框架下医疗健康产业国际化进程的运作机制、取得的成效及其产生的影响，有利于在尊重一个中国原则的基础上，合理评估和引导台湾在国际舞台上的活动范围，使其在符合两岸关系和平发展的前提下进行适当的交流合作。
一、民进党当局推动医疗健康产业国际化的机制解析
2017年，台当局“行政院”将卫福事务主管部门（“卫福部”）负责的“医卫合作与产业链发展计划”列为“新南向政策”的五大旗舰计划之一。作为台湾医疗与社会福利事务的主管单位，“卫福部”在有效协调和整合产、官、学、研各界的利益与考量的基础上形成了以其为核心的资源整合机制。
（一）以卫福事务主管部门为核心的跨部门协同机制
在行政管理机构的统筹下，台卫福事务主管部门将台湾行政管理机构及经济、外事、教育、科技等单位的“新南向政策”进行串联，建立了相互配合的协调机制。行政管理机构从整体政策层面提供支持，协调各部门关系，确保该政策与台湾整体发展战略相契合。在这一框架下，卫福事务主管部门作为核心统筹单位，负责整体规划和明确目标，制定具体实施计划与时间表，确保“医卫新南向政策”方向的正确性和连贯性。各部门的具体职责如下：经济事务主管部门聚焦产业合作与市场拓展，推动医疗产业与“新南向国家”的合作，促进医疗技术、设备和服务出口，同时鼓励医疗企业投资，参与当地医疗项目建设，提升产业国际竞争力，幷协调医卫领域与其他经济领域的合作项目，如医疗旅游、健康养老等，提升综合效益。教育事务主管部门致力于海外医事人才培训，提升目标国家或地区医疗人员的专业水平。科技事务主管部门则支持医卫领域的科技创新与研发，推动科技合作与交流，建设医卫科技平台，促进远距医疗合作、智慧医疗、精准医疗、生物及医疗科技产业合作，为“医卫新南向政策”的实施提供有力的科技服务和保障。外事主管部门通过外事沟通与协调，建立良好关系，推动签订合作协议或建立合作机制，为医疗合作项目提供法律和政策依据，同时宣传台湾的医疗优势，提升其在国际医卫领域的知名度和影响力。
（二）以“新南向专案办公室”为核心的资源整合机制
台卫福事务主管部门下设“新南向专案办公室”，全面整合台湾医疗机构体系、医疗学/协会、医疗健康产业以及民间非政府组织的力量，打造“医卫新南向产业e链接”信息平台及信息库，致力于成为强化与“新南向国家”之间国际交流与资源链接的“资源中心”。④“医卫新南向产业e链接”平台于2018年年底上线，幷同时发行《“医卫新南向”电子报》，不仅协助台当局进行法规解读、市场调查及差异化策略制定，还整合了跨部门及“一国一中心”的信息，为产业界提供了瞭解与运用“医卫新南向政策”内容的途径。截至目前，“新南向专案办公室”已累积了610家企业的对接名单，幷举办了21场实体沟通交流会，覆盖超过1000人次。此外，还参与了8场海外形象展或专业展览。在“新南向专案办公室”的统筹协调下，产、官、学、研各界还共同组建了“财团法人台湾医疗健康产业卓越联盟基金会（Medical Excellence TAIWAN, MET）”。该基金会旨在协助整合医疗院所和健康医疗产业从业者，构建高效、协同的资源网络平台，充分发挥各方的整合效应。通过MET的运作，台湾建立了整体的营销渠道，深入国际目标市场，推广台湾医疗服务品牌，显着提升了入境国际医疗服务的水平。同时，MET还拓展“新南向国家”的医卫产业市场，明确台湾医疗产业的特色服务与发展优势，制定精准的产业发展策略，增强台湾医卫实力的对外输出。⑤
（三）以“一国一中心”为核心的项目推动机制
台卫福事务主管部门推动“一国一中心”乃至“一国多中心”建设，依据各国市场需求及信息化程度，制定阶段性、差异化的智慧医疗南进策略。具体而言，“一国一中心”乃至“一国多中心”是指由一家或多家医院作为核心，引领幷协调所在国家的医疗资源，旨在与“新南向政策国家”的产业界、政府机构、学术界及研究机构建立更为紧密且深远的合作关系。⑥早在2018年，台湾卫生福利事务主管部门便已启动了“一国一中心”的建设蓝图，幷选定印尼、印度、越南、泰国、菲律宾和马来西亚这六个国家作为首批重点合作对象。随着各方合作的持续深化与拓展，至2022年，台湾当局进一步加速了“一国多中心”计划的实施步伐。截至目前，台湾已在“新南向政策”的十个国家（即印尼、印度、越南、泰国、菲律宾、马来西亚、老挝、文莱、缅甸和柬埔寨）建立了十三个中心，推动包括医卫人才培训、医卫产业对接、台商健康咨询服务、构建文化包容性医疗环境、医卫相关产业的法规建设及市场调查，以及信息整合等在内的六大核心项目。⑦
自2018年执行至2020年7月为止，为了构建与“新南向国家”之间的医疗卫生合作机制，台湾已举办了针对“新南向国家”医事人员的临床进修或训练课程，累计培训了来自七个国家的1,017名医事人员。同时，还召开了至少120场次的专科工作坊或研讨会等活动。为了提升台湾医疗实力的知名度，各医院参与在“新南向国家”举办的“台湾形象展”或医疗卫生专业展览，累计参展场次不少于33次。此外，为了营造对“新南向国家”在台人员更加友好的医疗环境，七家医学中心强化了中英文双语医疗服务，提供了“新南向国家”语言版本的官方网站，以及相应语言的翻译支持等，部分医院更是设立了“新南向人员健康服务中心”、“海外健康管理师”岗位，以及“预约及咨询专线”等专门机制，专注于为“新南向国家”在台的民众提供服务，如长庚医院及花莲慈济医院等已荣获清真友好环境认证。除此之外，七家医学中心与“新南向国家”的对接伙伴医院之间共签署了142份谅解备忘录，在厂商对接方面也对接了222家企业。⑧
二、“新南向政策”框架下台湾医疗健康产业国际化的成效分析
台湾在“新南向政策”的总体框架下，已逐步实现了医疗健康产业的“新南向布局”，推动了与相关国家在区域市场、供应链、人员交流以及软实力等方面的深度连结。当前，医疗健康产业的“新南向布局”已成为整体“新南向政策”中的亮点。
（一）区域市场连结：“一国一中心”与产业互动及整合程度显着
鉴于医疗健康产业在各国均属于受到法规高度监管之领域，以法规调和强化与新南向市场之医卫法规、制度及互信伙伴连结是台湾当局“区域市场连结”的推动重点之一。其通过“一国一中心”，对马来西亚、新加坡、泰国及越南等“新南向国家”的传统医药法规政策制度、发展趋势及产业市场趋势展开研究，协助生技医药厂商进入东南亚市场。2018年至2019年汇编向马来西亚、新加坡及越南等3国申请中药注册登记之辅导指引及举办马来西亚、新加坡、越南及印尼等4个国家之传统药品注册登记教育训练，邀请当地传统医药主管机关官员与会演讲，介绍当地传统药品市场概况、注册登记管理法规，协助业者瞭解“新南向国家”传统药品注册登记规定。据台“经济部国际贸易局”统计资料，2019年台湾中药制剂外销“新南向国家”出口值达1,052万美元，相较于2017年推动“新南向政策”前成长13%。又，依据马来西亚及新加坡政府信息，截至2020年7月，台湾共有23家中药GMP厂取得马来西亚1,034张传统药品许可证，自推动“新南向政策”后增加412张，以及9家中药GMP厂取得新加坡2,916张中药许可证，自推动“新南向政策”后增加85张。⑨
具体推动成果如下：建立亚太病毒疫苗及蛇毒血清合作网络；强化亚太肠病毒侦测网络；盘点台湾与“新南向国家”交流合作之潜在议题；建立药物试验能量建构与评估认证试验机构互认之可行性及深化药品GMP之伙伴关系；提升各界对“新南向国家”医材法规之认知；建立与“新南向国家”间食品与药物及化妆品等相关产品之试验平台；与马来西亚建立临床信息、医疗信息与健康管理系统，促进工作车及坐卧床、医疗机器人出口等；与印度开展协助发展呼吸照护系统、血液透析管理系统，医疗影像与云端医疗平台研发合作，建置智慧医院、智慧病房、智慧手术室，整合照护云端平台等；与越南促进AI医疗解决方案，建置智慧医院，推动“远距医疗”提供当地台商所需相关健康医疗与健康咨询服务。
（二）供应链连结：医卫产品出口逆势增长
推动医卫产业供应链与“新南向市场”的贸易和投资互动，是“供应链连结”的重点之一。台当局不断推动医疗健康产业在“新南向国家”的布局，不仅促进了供应链的连接，还激发了医卫产业界对“新南向市场”的关注与兴趣。尽管台湾整体出口表现从2018年至2020年呈现衰退趋势，但在“新南向政策”的推动下，医卫产品的出口却实现了逆势增长。特别是在2019年和2020年，医卫产品对“新南向国家”的出口增长率分别达到了7.5%和18%，与之形成鲜明对比的是，同期整体出口却分别下滑了12.6%和1.6%。医卫产品出口的逆势增长，成为该政策实施的重要亮点，进一步引发了业者的兴趣，累计对“新南向市场”有兴趣之业者名单已接近600家。⑩
具体而言，自“医卫新南向政策”推出以来，“新南向七国”中有六个国家（越南除外）从台湾进口的医卫产品金额均有所增长。以增长率来看，几乎所有国家都实现了两位数的增长，其中印尼和缅甸的增长率尤为显着，分别达到了46%和50%。在市场份额方面，尽管台湾在其中的整体市占率仍然较低，但在马来西亚、泰国、印度尼西亚和缅甸等四个国家中，台湾医卫产品的市场份额略有提升，体现了“医卫新南向政策”的正面效应。此外，台湾的医卫产业长期以来主要聚焦于欧洲、美国、日本和中国市场，这导致其增长速度相对较慢。此外，根据“新南向专案办公室”的分析显示，“新南向政策”与出口表现及相关产业发展之间存在正相关性。在从规划到2019年的四年期间，台湾因“医卫新南向政策”对重点七国的医疗器械出口额约为2.58亿美元（约83.51亿新台币），这一新增出口所产生的生产效应可带动岛内生产总值增加约121.11亿新台币（相当于GDP的0.09%）。
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