|
| 表1：三种跨境合作区模式比较 |
中评社╱题：“两岸融合发展示范区建设：模式与路径” 作者：刘玉人（上海），上海理工大学管理学院讲师；李月（天津），通讯作者、南开大学经济学院台湾经济研究所教授／博士生导师；沙之尧（天津），南开大学经济学院台湾经济研究所硕士研究生
【摘要】建设两岸融合发展示范区是深化两岸融合发展的重要举措，具有“一国两制”的刚性约束，这决定了不能将现有的理论和经验生搬硬套，但是美墨跨境合作区、欧洲次区域合作区制度构建对两岸融合发展示范区建设有重要的启示作用，特别是横琴粤澳深度合作区在“两制”条件下的跨境政策协同方面的经验尤其有藉鉴意义。本文总结了国内外三个典型跨境合作区发展特点，幷与两岸融合发展示范区的制度构建基础、政策工具和建设成果进行了比较分析，提出了由短期向长期过渡、三模式共同推进两岸融合发展示范区建设的路径。
一、引言
2023年9月，《关于支持福建探索海峡两岸融合发展新路 建设两岸融合发展示范区的意见》出台。这是国务院第一份专门为深化两岸融合发展印发的文件，以“对台工作具有独特优势和良好条件”的福建先行先试，推动两岸融合发展向更宽领域、更深层次拓展，这也意味着两岸融合发展示范区在两岸关系和平发展、融合发展过程中具有独特的地位和作用，是海峡两岸同胞共同参与、共同协商、共同发展、共同治理的特殊功能区。在两岸政治和经济制度存在差异的情况下，如何构建一个协调一致、高效运转的制度体系？如何根据“一国两制”的特殊性，在实现中华民族伟大复兴的过程中，“扩大授权赋能，持续推进两岸融合发展示范区的政策和制度创新”，更好地推动两岸融合发展战略的实施和丰富“一国两制”新实践？这些都是必须深入探究的问题。
中共二十届三中全会提出“完善促进两岸经济文化交流合作制度和政策，深化两岸融合发展”。这一表述充分展现了中国共产党推动两岸和平发展、深化经济交流合作的坚定决心和积极态度，明确了在全面建设社会主义现代化国家新征程上推进两岸关系发展和祖国统一大业的目标任务，也为两岸融合发展示范区建设提供了根本遵循、带来了难得机遇。
从内涵和特点上看，两岸融合发展示范区和跨境合作区有一定相似之处。跨境合作区是以双边强烈的合作愿望为基础，以地理接壤为条件，以经济功能扩展为抓手，以完善管理及制度体系为功能实现途径，通过一体化改革“熨平”制度差异，幷有针对性地实行海关特殊监管的跨境合作特殊功能区域。就国际上典型的跨境合作区而言，在其长期演进发展过程中，已经在建设模式方面形成了共性要素或一般规律性经验，其理论视域和实践经验对两岸融合发展示范区发展模式具有藉鉴价值，有助于提升两岸融合发展示范区的建设效率与效能。因此，本文选取三类国际上各具特点的跨境合作区模式，即以边境加工业为核心的圣迭戈-蒂华纳模式、以一体化新格局为核心的横琴-澳门模式、以多元治理结构推动创新为核心的欧洲次区域模式，进行比较分析，以期提出优化两岸融合发展示范区发展模式的路径策略，更好地服务两岸融合发展示范区的高质量发展。
二、跨境合作区建设模式的经验藉鉴
（一）圣迭戈-蒂华纳合作区的“以边境加工业为核心”发展模式
圣迭戈-蒂华纳合作区具有明显的“南北合作”特征，即是由经济发展水平差异较大的两大经济体：发达经济体美国和发展中经济体墨西哥，共建的跨境合作区。合作区成立之初就定位于以地理优势打造墨西哥对美出口加工区，边境加工区模式也是跨境合作区最常见的建设目标。尽管合作区建设较早、定位不高，但是藉助北美自贸协定、美墨加协定等高标准经贸协定规则，通过墨西哥主动制定相关保障性政策，合作区内实现了贸易和投资的自由化。
一是基础条件。圣迭戈-蒂华纳是美国和墨西哥边境上的第一大跨境都市圈，由于美国和墨西哥经济发展的差异性，两大边境城市发展需求呈现互补性：圣迭戈以军事制造、观光旅游等为传统支柱产业，近年来清洁能源、软件等创新产业也发展较好；蒂华纳则凭藉靠近美国边境的地理优势，吸引了全球电子信息制造、医疗器械、汽车零部件制造等产业的集聚，包括丰田、三星等跨国企业在内都在区域内投资，幷面向美国市场出口产品。
二是政策工具。一方面在北美自贸协定推动下，合作区内在贸易领域逐步实现了货物贸易零关税，在投资领域实行了“准入前国民待遇+差异性负面清单”管理模式，贸易和投资壁垒得以削减或消除。另一方面墨西哥实施IMMEX计划提供保障服务。特色政策包括：多税种高额度税收优惠、外商投资庇护服务等，使得在墨外商可以专注生产与经营，提高效率、降低风险。
三是建设成果。美墨加协定正式生效后，合作区内负面清单进一步缩减，但汽车和乳制品等原产地标准大幅提升，使原布局于中国的供应链转移至美墨加区域。国际货运分析机构Xeneta数据显示，2024年前7个月，中国与墨西哥集装箱贸易增长了26.2%，墨西哥对美出口实现历史新高，这意味着中国-墨西哥-美国的贸易链正在形成，墨西哥持续获益。
（二）横琴粤澳深度合作区的“以一体化新格局为核心”发展模式
横琴粤澳深度合作区是珠海和澳门在“一国两制”前提下，发展了边界上的“特区”空间，成为融为一体的“生命发展空间”。作为粤港澳大湾区的重要合作平台，合作区致力于在“一国两制”实践中打造“琴澳一体化”新格局，以高水平开放、机制对接、规则衔接等创新举措，实现两地间的人流、物流、资金流、信息流高效便捷流动。
一是基础条件。珠海和澳门均是粤港澳大湾区重要节点城市，前者是我国最早4个经济特区之一，后者是国际自由港和世界旅游休闲中心，2023年两个城市GDP总额分别位列粤港澳大湾区各城市的第7和第10位，但差距较小仅3亿人民币。国务院在2021年5月公布《横琴粤澳深度合作区建设总体方案》，明确合作区建设的四大核心战略定位和阶段性发展目标。
二是政策工具。首先以高水平制度型开放畅通两地要素流动。贸易方面实施以“一线放开”、“二线管住”为特征的“境内关外”特殊监管制度，投资方面遵循准入负面清单，人员流动方面，采用高度便利的分线管理和通关检疫制度，等等。其次以机制对接构筑两地产业创新融合新平台。“澳门注册+横琴生产+国际资源+成果共享”模式可充分发挥澳门品牌、研发与内地的空间、资源优势，形成合力、有效推进澳门经济适度多元发展。第三以规则衔接推进两地生活环境趋同发展。围绕法律法规衔接、社会保障体系对接、职业资格认证等方面成立相应服务机构、组建跨部门“专责小组”，实施两地民生体系的对接。
三是建设成果。合作区归纳出“国家部委支持+省协调推动+合作区落实”的规则衔接路径，提升了琴澳特色产业，如中医药产业在国际市场中的话语权和竞争力；以高水平制度型开放，有效促进区域内贸易投资自由化便利化，方便澳门居民往来琴澳生活就业，实现科研数据跨境流动，支持澳门经济适度多元发展，成为坚守“一国之本”、善用“两制之利”原则的生动实践和新典范。
（三）欧洲次区域的“以多元治理结构推动创新为核心”发展模式
欧洲次区域跨境合作区建立在欧盟一体化制度体系之下，合作主体间经济发展差异性不大，且制度发展高度趋同，合作的方向不仅着眼于破除要素跨境流动障碍，更是上升为推动创新要素合作、促进高科技产业集聚，依托跨境合作区资源与政策打造世界级产业集群，因而取得的成果也较前两类发展模式更丰富。这其中，奥瑞桑德跨境合作区（丹麦-瑞典）和上莱茵河跨境合作区（法国-德国-瑞士）是欧洲经济一体化框架下两类次区域合作典范。两者都注重构建多层次治理结构促进区域创新发展。
一是基础条件。基于欧盟体系下的各项法规、《申根协定》以及欧盟与瑞士的自由贸易协定等，两大区域内均基本实现要素跨境自由流动。人员流动不受限制，数据可自由跨境流动，外资几乎没有进入门槛，货物贸易基本不征收关税①，也没有碳关税，仅上莱茵河跨境合作区资金流动仍有一定限制②。
二是政策工具。奥瑞桑德合作区主要依靠“三螺旋”组织架构推动产业纵深化发展。以生物医药为例，合作区充分利用来自政府组织、科研资源和企业网络的“三螺旋”集成资源，提供产业所需政策环境、技术人才、资金来源和信息互通平台。其中，奥瑞桑德大学是跨国高校联盟，汇聚了区域内的大量技术人才，是生物医药业创新研发的根本保障；为实现信息互通成立中介组织，为企业商业投资和成长提供服务，对促进产业集聚尤其重要。
上莱茵合作区政策工具包括：严密且具协调能力的组织机构、欧盟区域发展基金（ERDF）的资金支持、依托欧洲边境地区合作协会（AGEG）提供的信息和经验服务等。其中，区域内的三国议会（非政府组织）、上莱茵河地区边境合作区委员会（政府组织）及下设的10个工作组的多层次架构，为区域内广泛合作提供保障。
三是建设成果。生物医药谷是奥瑞桑德跨境合作区在产业纵深化发展方面最有代表性的成果之一，奥瑞桑德合作区也因此被OECD誉为跨境区域合作的佼佼者。奥瑞桑德合作区内形成了生命科学行业的产业集群，不仅产业链完整、基础研究能力突出，各领域科研力量也可以相互支持，达到技术、人才和资金的高密度集聚。有别于奥瑞桑德在单一产业的深入，上莱茵河合作区以经济、文化、教育、环境保护等多领域扁平化合作为特点。
［表1：三种跨境合作区模式比较］
|
