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| 如果没有了整个U形线内的主权，太平岛的法理来源何在？
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中评社╱题：蔡英文的南海政策及其影响 作者：张华 （北京），中国社科院台湾研究所科研室副主任、博士
民进党作为岛内的重要政治力量，在台湾的南海政策形成和发展过程中扮演了重要角色。随着民进党在2016台湾“大选”中胜选的可能性增大，仔细回顾、检视并评估民进党的南海政策，对大陆全面认识蔡英文，并为两岸关系和南海问题的发展预做准备，具有重要意义。
民进党的南海政策主张
民进党虽然成立只有不到30年的时间，但因其角色地位以及领导人的不同，其南海政策也存在一个变化过程。
（一）执政前的南海政策主张
民进党的专长是岛内政治，但这并不代表民进党不关心涉外事务。相反，对于能够彰显台湾“独立性”和岛内民众支持的事务，民进党也积极提出自己的政策主张。
早在20世纪90年代中期，民进党籍“立法委员”就持续关注南海问题，但是意见并不一致。民进党务实派认为，台湾应该坚守对南海的主权。1993年，时任民进党“立委”张俊雄就要求台湾当局在太平岛建设机场，以因应南海变局。此后，民进党籍“立委”，如叶菊兰、姚嘉文、沈富雄等人，不断就南海问题发表看法并提出了对策建议，包括在太平岛兴建机场、增派陆战队驻军、设置南海危机小组、南海业务主管单位由“内政部”移至“外交部”，提升“南海小组”层级等等。但同时，也有部分“激进台独”分子认为，南海诸群岛属于“中华民国”，且涉及到与周边国家的主权争议，台湾没有必要承接此争议，因此主张将南海问题交由国际社会解决。1993年4月24日，陈唐山提出将南海诸群岛视为类似于南极的国际共有之群岛的概念，召集有关国家透过适当的途径签订合约。(1)
1999年5月，民进党全代会通过的“行动纲领修正案”提出，与亚太周边国家进行安全情报交流，共同促进公海航行自由、国际海路交通安全等事项，及促进南海成为国际共同使用的和平海域等。(2)
总而言之，民进党的南海政策目标与国民党基本相同，即维护台湾对南海的主权，加强南海的开发与管理、促进南海合作，以和平方式解决争端等。(3)但同时，民进党与国民党的南海政策也有区别，核心是对U形线的看法。国民党主张U形线内的所有水域，包括东沙群岛、南沙群岛、西沙群岛和中沙群岛，都拥有主权。但民进党认为，对南海历史性水域的主张不切实际，此水域概念模糊不清，且与国际法相违背，会造成无法与中国大陆的历史分开、对台湾岛屿主权主张不利以及引起与东南亚国家纠纷等问题。因此在1998年“立法院”审议“领海及邻接区法”草案时，民进党“立委”坚持删除“历史性水域”的规定。(4)
（二）第一次执政期间的政策主张
2000年民进党上台后，是从“海洋立国”的角度来思考南海政策。2000年12月21日，陈水扁视察争议较少的东沙群岛，宣称南海政策以“和平共享”为最高目标，实现其“海洋立国”目标，但并未得到东南亚国家的任何回应。2001年3月，民进党当局推出了首部“海洋白皮书”。2002年11月，中国政府与南海主权争议相关国家签署《南海各方行为宣言》及达成“搁置争议，共同开发”的共识。担心被边缘化的台湾当局，对南海问题的重视程度提升。2003年元旦，“副总统”吕秀莲视察东沙时发表所谓“海洋立国”的“海洋战略宣言”。2004年出台了“国家海洋政策纲领”，2006年和2007年先后发表“海洋政策白皮书”和“海洋教育政策白皮书”。
此外，陈水扁当局也采取了部分强化南海主权的措施。其一，调整南海政策主管部门。2005年5月，陈水扁当局将“南海政策小组”及相关业务由“内政部”改归“国家安全会议”，层级有所提升。随后，台湾“国安会”将南海、东海及西太平洋等相关“国家安全业务”合并交由“国安会”下设的“海域情势会报”机制处理。其二，提出解决南海问题的思路。2008年2月，陈水扁登上太平岛后，提出“以环境保护取代主权争议，以生态存续代替资源掠夺”的主张，并发表所谓的四点“南沙倡议”，包括：一是接受“南海各方行为宣言”所揭示的精神与原则，坚持以和平方式解决领土与管辖权的争议；二是南海的开发应首重环境生态的保育，而非进行海洋资源的掠夺，呼吁相关各国应优先考虑对南海划设成海洋生态保育区；三是定期开放并邀请国际生态、环境学者及团体至东沙环礁、太平岛及中洲礁进行研究与考察；四是鼓励民间成立“南海研究中心”的方式，定期举办国际研讨会，经由二轨的接触管道，缓和南海情势。(5)其三，透过登岛彰显对南海拥有主权。2003年8月，时任“内政部长”余政宪赴太平岛，参加岛上卫星测量控制点工程破土典礼，成为首位登上太平岛的“部长级”官员。(6)2008年2月，陈水扁在“国防部长”李天羽等人的陪同下，飞赴太平岛视察。其四，强化对太平岛的管辖权。2005年，确立太平岛的行政区划，将其划归高雄市旗津区中兴里。2006年，陈水扁当局决定在太平岛修建飞机跑道，并于2007年12月完工。2007年1月，陈水扁当局宣布在东沙岛成立“东沙环礁国家公园”。
（三）蔡英文的南海政策主张
2008年以后，除了苏贞昌短暂担任了一段时期的党主席外，民进党基本是在蔡英文的领导之下，民进党的内外政策因此烙上了明显的蔡英文的烙印。目前，作为2016年台湾“大选”的候选人，蔡英文的政策主张更是具有相当的研究价值。
2011年7月，针对中国大陆与东南亚国家达成拟定“南海行为准则”共识，民进党发言人陈其迈称，民进党在南海议题上主张“确保主权、和平稳定、多边合作、永续发展”，应以“多边架构”处理，依循2008年民进党执政时所提的“南海倡议”精神，依据《联合国宪章》及《联合国海洋法公约》、《南海各方行为宣言》内容，以环境保护取代主权争议，以生态持续代替资源掠夺，和平解决南海争端。南海议题必须在“多边架构”下方能有效沟通，离开多边架构是危险的。尽管中国大陆方面亦一再透过各种管道释出两岸在南海问题上应共同合作的信息，但民进党主张为了区域安全与“国家”利益，台湾不应离开“多边架构”处理南海议题，不应附和“两岸共同合作，一致对外”主张。此举将形同背书中国主张的“双边架构”，不但无法有效解决南海争端，更会使国际社会产生混淆，错认台湾在南海议题上承认中国的“宗主权”，成为破坏南海区域和平稳定的麻烦制造者。(7)
2011年8月，民进党“总统”参选人蔡英文公布的“十年政纲”（“国家安全”、两岸经贸篇）中称，“民主进步党主张，有关包括南海在内之周边海域的纷争与冲突，应由利益相关国家在多边架构下，本‘搁置争议、共同开发’之精神，在国际法下，共同就海洋资源开发、海洋污染防治、海上安全等海洋合作事宜，建立多边协商机制，解决纷争，共同维护海洋资源之永续利用，以及海域之和平与安全。”(8)同年9月13日，蔡英文在美国企业研究所演讲时称，至于南海议题，虽然对该区域的主权，台湾有自己的主张；但民进党也支持应确保该区域的航行自由以及透过多边架构与国际法来解决争端。我们的政策主张特别强调海事合作及永续发展，并希望能就此议题与相关国家进行对话，推动国际合作。(9)
针对外界质疑蔡英文放弃南海主权，2015年5月26日蔡英文称，民进党决不放弃对太平岛的主权，主张以国际法尤其是《联合国海洋法公约》，用和平的手段处理南海主权问题，更坚持公海上的航行自由权，“也不能接受任何挑衅行为”。(10)27日，民进党发言人郑运鹏称，一些过去可能和民进党比较友好的学界或公职人员，他们在各个研讨会有不同的说法，不能把它当成民进党中央或是“总统”候选人政策。民进党坚持对于太平岛及相关周边海域的主权。各国如果对主权有争议的，都应该在国际法的规范下，依据《联合国海洋法公约》的规定作为基础，在国际机制下获得和平的解决与理性的讨论。民进党主张公海有航行自由，反对任何挑衅的行为，我们会维护台湾在南海以及公海上面自由航行的权利。(11)
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