【 第1页 第2页 第3页 第4页 第5页 第6页 第7页 第8页 第9页 】

中评智库：大湾区区际行政法律冲突如何消解

http://www.CRNTT.com   2019-09-20 00:19:03

二、国际一流湾区行政法律冲突的协调及其宪治启示 　　学界公认的国际一流湾区主要有三个：美国的纽约湾区、旧金山湾区以及日本的东京湾区，这些一流湾区均具有开放的经济结构、强大的资源配置能力、发达的国际交往网络和丰富的集聚外溢功能等特征，〔19〕而这些特征能够持续彰显又依赖于美日在协调行政法律冲突的高超技艺，以下缕述之。 　　（一）美国纽约湾区和旧金山湾区的行政法律协调经验 　　因美国的纽约湾区和旧金山湾区均实行普通法系，同受一部宪法的规制，有共同的中央国家机关体系，故这里将两个湾区合并阐述。综观两大湾区的发展现状，两者在行政区域组成上颇有差异，纽约湾区由纽约州、新泽西州、康涅狄格州三个州共31个县组成，〔20〕横跨三个法域；而旧金山湾区是美国加利福尼亚州北部的一个大都会区，包括旧金山、奥克兰圣荷西等9个县和101个城镇，〔21〕没有横跨州际界限，亦即没有横跨法域，但仍存在城市与城市间的行政法律冲突问题。总体而言，尽管美国各州拥有贸易等领域的立法权，各州商业法律间常出现冲突，但两大湾区蓬勃发展至今，取得不俗成就的背后依赖的是美国解决区际行政法律冲突的娴熟能力，主要体现在三个方面：第一，善于运用联邦法院系统。美国的州际诉讼主要由统一的联邦法院系统处理，这也是宪法静态规制州际法律冲突的表现。〔22〕在州际诉讼中，联邦最高法院等法院通过马伯里诉麦迪逊案、麦卡洛诉马里兰州案等判例不断强化美国宪法的权威性，即通过合宪性审查机制协调区际行政法律冲突，从而避免州与州之间就贸易、人员流动等问题产生行政分割。据此，有美国学者一针见血地指出，二战后联邦最高法院运用司法审查权干预州权的程度达至顶峰〔23〕。第二，善于运用立法手段加强联邦对全国性经济事务的行政管理权。美国宪法将贸易权、征税权、支出权等维护国家经济社会一体化的权力划归联邦拥有。从20世纪开始，国会通过《食品及药物法》、《童工法》、《紧急银行法令》、《社会保障法》等系列法案确立了联邦政府在宏观经济、市场监管和社会保障领域的主导地位。第三，善于运用示范法。美国统一州法全国委员会、美国法学会等机构制定不具有法律效力的示范法供各州立法机关采用，从而形成相同或类似的实体法，逐步推动美国法律的一体化建设。〔24〕 　　（二）日本东京湾区的行政法律协调经验 　　日本是单一制、单一法域国家。一方面，《日本国宪法》、《地方自治法》为地方自治提供保障，地方政府的自主性得到尊重；另一方面，中央立法权高于地方立法权，地方要在涉及国家利益的领域服从中央的领导。因此，名义上日本实行地方自治制度，实际上中央政府可在立法、行政、司法等领域干预地方政府，诸如城市规划、企业发展等。迄今为止，在日本政府的统一规划下，日本已经形成东京都市圈、大阪都市圈和名古屋都市圈三大国际著名都市圈，其中以东京都市圈最具代表性。东京都市圈又被学界称为东京湾区。东京湾区主要由东京都、琦玉县、千叶县、神奈川县“一都三县”组成，包括23个区、245个市町村。〔25〕东京湾区尽管具有不同的行政区划，不同的行政区域也有地方利益保护的需要，但能够成为国际一流湾区主要依赖于日本政府娴熟的城市规划技艺：第一，通过立法手段加强城市圈发展规划的有效实施。为推进战后复兴事业，促进工业化发展，日本致力于完善城市规划的法律体系，用法律规范引导城市规划的科学制定。1956年，日本出台《首都圈整备法》，规定东京及周边地区是“首都圈”。随后又相继颁布《首都圈市街地开发区域整备法》、《首都圈建成区限制工业等的相关法律》等多部法律。〔26〕在系列法律的指引下，日本自1958年编制《第一次大东京都市圈建设规划》以来，已经编制了五个建设规划，每个均有效地适应了特定时期城市发展状况，培育了资源短缺国家及其城市可持续发展的机制和能力。第二，加强中央的权力，尤其是加强行政权力，促进跨行政区划的协作。面对分属不同行政区划的城市竞争，日本不断加强中央主导与行政主导的程度，通过统一制定城市发展规划，设立城市群协调机构，打破行政堡垒和政府本位主义。第三，加强基础设施建设。基础设施建设是一流湾区形成的必要条件，亦是湾区内公共产品得到优化配置的“加速器”。东京湾区依靠政府行政手段发展基础教育、基础产业和交通设施等，并在政策、资金扶持等方面获得倾斜，进而缩小湾区内各行政区划的差距，实现区域共同发展。〔27〕

【 第1页 第2页 第3页 第4页 第5页 第6页 第7页 第8页 第9页 】