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中评智库：大湾区区际行政法律冲突如何消解

http://www.CRNTT.com   2019-09-20 00:19:03

（三）加强全国性法律建设 　　根据基本法的规定，全国性法律在包括港澳在内的中华人民共和国领土范围内具有法律效力，港澳特区必须在当地公布或立法实施，不能通过与“一国两制”精神相违背的形式架空全国性法律。为保障港澳的高度自治权，全国性法律不可能频繁地增减，但在大湾区建设的背景下，全国性法律可在协调区际行政法律冲突中发挥着重要作用。囿于港澳要保持特区法律制度的相对独立性，全国性法律的调整对象仅限于国防、外交和其他不属于特区自治范围的事项，中央可在这一范围内充分运用全国性法律这一规范资源。目前，在港澳地区实施的全国性法律具有以下几个特征：一是国家（主权）象征形式的法律多；二是外交事务的法律多；三是国防事务、边境管辖事务的法律多。与此同时，在港澳实施的全国性法律存在几个问题：一是除了涉及国家主权、外交与国防事务等问题，中央尚未就不属于特区自治范围内的事项进行立法；二是全国性法律在港澳的实施评估工作尚未开展。因此，加强全国性法律建设，必须考量这两个因素。 　　首先，着重考虑不属于特区自治范围内且粤港澳融合程度高的事项。由于大湾区的国防、外交实际上已有一套横跨三地的系统予以有效运作，全国性法律可以不再考虑，故大湾区全国性法律建设只能在不属于特区自治范围的事项“下功夫”。基于探讨区际行政法律冲突的立场，我们需要挖掘粤港澳融入程度较高、分歧较小的内地行政法律规范并将其直接纳入港澳基本法附件三中作为全国性法律，如《国家勋章和国家荣誉称号法》、《科学技术进步法》等具有行政资助色彩的规范可在港澳实施，不影响港澳依法享有的高度自治权，不减损港澳居民依法享有的权利和自由，且能更好地发挥全国性法律对港澳的统合作用。再如，内地与港澳可在法律服务方面的高度合作基础上，达成横跨三地执业范围的跨境法律职业对接协议，以律师为例，通过跨境合作培养后的学子经过特定部门考核合格后，在三地均有过实习或者学习经历的，可获得在三地执业的资格，但这资格仅限于涉及跨境纠纷，例如一项涉及到内地与香港个人间的法律纠纷，拥有三地执业资格的律师便可代理，若一项纠纷只涉及到内地或者香港或者澳门，则这个律师还须拥有当地普通律师执业资格。在加强全国性法律统合粤港澳行政法律规范的过程中，若条件尚不成熟的，可经全国人大作出决定，先行将一些仅适用于粤港澳的全国性法律列入港澳基本法附件三中。诚然，这种局部适用的全国性法律的法律地位尚未进一步探讨，但由于全国人大具有全权性且为最高权力机关，有权决定以何种法律适用于全国或局部地区。自此，粤港澳通过这一渠道而获得行政法律规范间的衔接，以更好地开展行政合作。 　　其次，构筑全国性法律在粤港澳的实施评估机制。大湾区是粤港澳共同的美好家园，建设成败事关粤港澳的共同福祉。尽管全国性法律主要为港澳而推行的，但广东作为大湾区的重要区域，在区际行政法律融合进程中同样需要全国性法律的有效实施。因此，大湾区立法协调机构可定期进行全国性法律在粤港澳的实施评估，加强区际政府间信息交流与共享，扩大公众在评估工作中的参与面，评出最佳实施范例，宣导其他立法机关共同学习。与此同时，评估工作要及时发现全国性法律在粤港澳实施存在的问题，并形成相应的对策报告上报全国人大常委会，由全国人大常委会根据实际情况判断是否需要对实施状况不理想的全国性法律作出适当调整。 　　（四）确立区际性规则的法律地位 　　粤港澳合作多年来主要依托区际性规则进行立法协调工作，这些规则包括CEPA及其补充协议、粤港或者粤澳签署的区际行政协议、最高人民法院与港澳司法机关签署的民商事司法互助协议〔40〕等。不可否认的是，区际性规则尚未按照宪法、立法法规定的立法程序转化为通行于全国的法律，是否履行协议完全依赖于缔约主体的自觉性，故学界将这些区际法规则视作“软法”具有一定的合理性，这也是大湾区建设的法治基础不牢固之近因。〔41〕然而，在推进粤港澳合作中，切忌只以区际性规则是否有国家强制力为依据而忽视规则内在的“硬法”效力，即一旦合作一方不履行或者拖延履行协议，其他各方亦自然压缩与之合作的深度与广度，违约方甚至有承担政治责任之可能，这就暗藏强烈的约束作用。质言之，区际行政协议应属“一国两制”框架下探索出新的法的渊源，具有事实上的约束力，在尚未确立法律地位前，它的约束力表现为一种政策性、指导性的文件反复地对各方产生影响。〔42〕更进一步而言，在“一国两制”框架下，如何运用国家强制力统合港澳仍然是一个重大命题，亟需各方探索可行的方案。

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