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中评智库：大湾区区际行政法律冲突如何消解

http://www.CRNTT.com   2019-09-20 00:19:03

从法理上而言，特区行政长官代表特区与广东签署的关于特区发展的区际性规则经过特区立法程序可适用于特区。然而，由于区际性规则具有合作范围广、程度深的特性，囊括的内容包括内地经济核心问题，其程度之深有触动特区制度之趋势，故而区际性规则的推进工作一直处于缓慢状态，泛珠三角合作也由于类似的原因致使合作效果一直不理想。从深层次原因而言，除合作各方许可权不明确而导致区际性规则难以发挥强劲法律效力外，宪法、基本法、立法法等规范并未确立“区际性规则”为中国法的渊源是一个重要原因。因此，大湾区应在中央的授权下探索区际性规则的法律地位，主要是朝着区际性规则作为当代中国新的法的渊源的方向进行。 　　诚然，确立中国新的法的渊源是一项重大的宪制问题，需要以突破宪法、基本法、立法法的制约为前置条件，更需要循序渐进地推动工作。按照宪法、基本法、立法法的规定，当代中国法的渊源显然没有区际性规则，立法法更未纳入基本法附件三而未能成为全国性法律在港澳实施。然而，国外通过认可区际性规则的效力以协调跨区域行政法律冲突，并进而认可该协议成为事实上法的渊源不乏成功先例。以德国的斯图加特都市区为例，斯图加特市中心周围有170多个地方政府，在上世纪90年代以《斯图加特区域联盟宪章》为宪制性文件成立了斯图加特区域联盟，该联盟设有区域议会作为决策机构，议会机构解决区域规划的核心内容，该联盟成立的主要作用是整合区域内各个地方政府的权力，其“发展规划”是“地方政府制定地方规划必须遵循的上位法则”，〔43〕亦即斯图加特区域联盟所认可的“发展规划”在德国的法律体系中具有法律规范性，〔44〕从而为德国跨区域建设中的行政法律协调提供法律保障。在美国，类似区际性规则的州际协议对成员州及其公民具有约束力，各州一旦参与了州际协议，不能随意单方修改或者撤销。〔45〕有鉴于此，大湾区可从两方面同时着手：一方面，大湾区各方在行政法律规范差异较大且合作分歧较大的领域，可在中央的授权下参照美国、欧盟的立法模式制定示范法供合作各方采用相同或类似的实体法，逐渐缩小各行政法律规范的差异；另一方面，大湾区合作各方在行政法律规范差异较小且无较大分歧的领域，可在全国人大的授权下适时制定统一的、共同适用于大湾区的《区际合作法》。一言以蔽之，大湾区在制定区际性规则的过程中应坚持全面管治权与高度自治权相统一，不断总结区际性规则在大湾区实施实效以最终推动该规则成为中国法的渊源之一。 　　五、结语 　　大湾区建设是新时代助推港澳积极融入国家发展大局的重大战略部署，也是中国建设世界级城市群和推动人类命运共同体建设的重要空间载体。大湾区建设的实效是检验国家治理体系和治理能力现代化水平高低的重要指标。随着大湾区建设的不断深入，大湾区建设中出现的区际行政法律冲突将在一定程度上削弱合作的深度与广度。鉴于此，大湾区合作各方有必要尽快在吸收纽约湾区、旧金山湾区、东京湾区等一流湾区协调区域发展经验的同时，建构全面而系统的宪治之道，化区际行政法律冲突之弊为增进港澳与内地全面互利合作之利，以平等、互利、共赢之心共建国际一流大湾区、共享祖国繁荣富强的伟大荣光，更可为日后和平统一后的台湾地区与内地的区际行政法律冲突提供调适之道。 　　＊本文系国家社科基金重大项目“港澳基本法实施的相关机制研究”（项目编号：14ZDC031）的阶段性研究成果。

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