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李骁：户籍改革事关中国现代转型

http://www.CRNTT.com   2014-12-12 10:57:24

户籍制度改革该如何改？ 　 1、户籍制度改革的历史沿革 　　我国现行的户籍制度是为计划经济量身定做的社会管理制度。罗马和计划经济都不是一天建成的。计划经济本质上是以等级界定权利的经济制度，户籍制度本质上是身份制度。改革开放开启之后，市场经济步步进逼，计划经济步步后退，束缚人力要素自由流动的户籍制度坚冰才逐渐消融。 　 1958年，我国颁布了第一部户籍制度《中华人民共和国户口登记条例》，确立了一套严格的户口管理制度。按照户口身份来执行科教、卫生、医疗、就业等一系列政策。这一计划经济条件下形成的以户籍制度为核心的城乡二元结构，造成城乡居民在身份乃至利益分配上的不平等，事实上抑制了农村人口城镇化的步伐。1963年公安部将户口分为农业户口和非农业户口，建立了商品粮户口制度；1975年《宪法》取消“公民居住和迁徙的自由”，以户籍控制人口流动的二元户籍制更为合法化；之后，公安部多次出台关于户口迁移的规定，进一步严格控制“农转非”，农村人口迁往城镇的大门逐渐关闭，这种局面一直持续到20世纪80年代中期。 　 1978年以后国家制定了一系列城市发展方针，限制城乡人口迁移的户籍制度由此开始松动。1984年国务院发布《关于农民进入集镇落户问题的通知》，允许农村人口自理口粮进城镇务工经商；1993年户籍制度改革总体方案出台，提出“取消农业、非农业二元户口性质，统一城乡户口登记制度;实行居住地登记户口原则，以具有合法固定住所、稳定职业或生活来源等主要生活基础为基本落户条件，调整户口迁移政策”；1997年后开始允许在小城镇就业、居住，并“引导农村人口向小城镇有序转移”。2008年进一步提出“统筹城乡社会管理，推进户籍制度改革，放宽中小城市落户条件，使在城镇稳定就业和居住的农民有序转变为城镇居民”。2009年12月5日至7日召开的2009年中央经济工作会议在部署2010年经济工作的主要任务时明确提出：要把解决符合条件的农业转移人口逐步在城镇就业和落户作为推进城镇化的重要任务，放宽中小城市和城镇户籍限制。2012年２月23日，《国务院办公厅关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》（国办发〔2011〕9号）发布。《通知》要求各地区、各有关部门认真贯彻国家有关推进城镇化和户籍管理制度改革的决策部署，积极稳妥推进户籍管理制度改革。《通知》提出要分类明确户口迁移政策；放开地级市户籍，清理造成暂住人口学习、工作、生活不便的有关政策措施；今后出台有关就业、义务教育、技能培训等政策措施，不要与户口性质挂钩。继续探索建立城乡统一的户口登记制度，逐步实行暂住人口居住证制度。 　 近年来，中国许多地方如云南、广东、江苏、浙江、重庆、等地进行了不同程度的户籍制度改革尝试，城乡“二元制”户籍制度的坚冰逐步消融。虽然各地相继出台户籍改革举措，但大多局限于取消形式上的户籍歧视，绝大部分未能触及户籍本身负载的权利与福利本质，尚无法满足公众对户籍改革的诉求。这种改变和松动仍明显滞后于经济、社会发展的需要。不过，仍可以看到“户改”在沿着两条主线推进：一是放宽城镇户口的准入条件，加快农村居民向城镇转移；二是正逐步朝城乡一体化利益格局迈进。 　 我国现行户籍制度是计划经济体制时期特殊经济、政治条件的产物，从上世纪50年代形成后一直沿用至今，成为我国一项基本社会管理制度，在当时社会主义制度初步确立、财富尚不充裕的历史条件下，这种户籍制度在分配社会资源、维护社会秩序等方面起到了积极作用。但随着改革开放的深化，市场经济体制建立、特别是加入全球产业链分工体系之后，植根于计划经济体制的现行户籍制度日益不能适应新的经济社会现实的要求，其所体现的城乡居民二元管理、区别对待的模式，与市场经济所要求的劳动力生产要素合理有序流动的要求相脱节，成为我国推进新型城镇化、经济社会和谐发展的制度性障碍。城乡“二元化”的户籍制度所造成广泛的不平等，扭曲了资源的分配和人员的流动，户籍壁垒事实上抑制了农村人口城镇化的步伐，是导致“半城市化”现象日益严重的根源。现行户籍制度已到了非改不可的地步。

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