中评社╱题：试析近年来台湾当局的对美游说 作者：张建（上海），上海国际问题研究院研究员、厦门大学台港澳研究中心研究员、复旦大学统战研究基地研究员；白子奇（上海），上海国际问题研究院研究生
【摘要】台湾当局对美游说活动深刻影响着美国的台海政策。赖清德上台后，台湾当局面临着巨大的游说压力，一方面美国不信任赖清德处理好两岸关系的能力，另一方面，台湾当局在特朗普重返白宫、坚持“美国优先”的大旗下充满着战略焦虑。面对“疑赖论”和“疑美论”的游说环境，台湾民进党当局进一步加强了对美游说活动，以期望影响美国对台政策以获得美国对民进党当局的支持。通过美国支持台湾加入联合国、美国国会纪念“与台湾关系法”“立法”45周年以及台湾当局介入美国大选炒作台湾问题三个代表性案例，可以看出赖清德当局对美游说体现为官方民间相互配合的游说网络、依靠相关重要代理人进行游说、建构危机叙事增强游说效果的特征。在特朗普2.0时代，需要客观分析台湾当局对美游说的影响空间，特别关注台湾当局游说策略与手段的更新。
一、问题的提出
2024年5月20日，赖清德正式就任台湾地区领导人。赖清德就任以来，大力推动对美游说以影响美国对台政策，以实现“倚美谋独”的目的。因此，梳理赖清德就任以来的对美游说行为，对于把握台湾当局对美政策走向具有重要的现实意义。
赖清德上任后，随之美国大选以特朗普重返执政落幕，在特朗普“美国优先”的政策下，关于台湾当局对美游说的研究亟须更新。赖清德上台后继续沿用蔡英文的“外事”与“安全”团队，重用亲美“抗中”的“台独”顽固分子，台湾当局对美游说手段日趋成熟。因此，本文首先讨论赖清德当局对美游说的环境要素，在美国“疑赖论”和岛内“疑美论”持续发酵的背景下，特朗普政府奉行商人性的交易思维，给民进党当局带来极大的战略焦虑，将进一步刺激其游说意愿，加大对美游说力度。其次分析赖清德上台以来对美游说的典型案例，解析其游说行为，探究台湾当局对美游说的特点，最后在此基础上分析赖清德当局对美游说活动的影响空间。
二、“疑赖论”和“疑美论”下的游说环境
游说环境直接影响着游说目的，刺激游说意愿，为各项游说议程设定了前置性条件。各游说主客体之间的相互作用受制于游说环境。因而，考察游说环境对于分析赖清德当局对美游说活动具有重要的现实意义。当前，台湾当局游说环境的根本背景是中美关系，表现为“疑赖论”与“疑美论”交织。
（一）“疑赖论”：中美关系与美国对台政策
美国对台政策的取向导源于中美关系，中美如今走向全面的战略竞争，美国将台湾视为遏制中国发展的重要棋子，试图通过打“台湾牌”来实现其战略目标。例如拜登政府时期的“一体化战略”，将台湾纳入“印太战略”，提升其在区域战略中的地位，不断强化了美国对台的影响力，幷且推动台湾问题国际化〔1〕。特朗普重返白宫，美国自由国际主义退潮，转而走向政治保守主义，指责中国为修正主义国家挑战美国的领导地位，特朗普政府及其政治盟友对华态度将会更加强硬。可以预见的是，美国在台湾问题上的“战略模糊”尚未被完全打破。台当局对美游说的直接目的便是希望影响美国对台政策，实现对华新冷战的美国保守派和岛内“台独”分裂势力的政治勾连，而这之间的阻碍之一便是“疑赖论”。
“疑赖论”即美国政府及舆论对台湾地区领导人赖清德的政治不信任，从美国利益出发，质疑赖清德处理两岸关系的能力，认为其激进“台独”立场、“对外”事务经验的缺乏会导致台海局势的不稳定。赖清德常以“务实的台独工作者”自居，2023年11月30日，美国德国马歇尔基金会（German Marshall Fund of the United States）印太项目的常务董事葛来仪（Bonnie S. Glaser）、康奈尔大学中国和亚太研究教授白洁曦（Jessica Chen Weiss）与哥伦比亚大学国际与公共事务学院国际关系教授柯庆生（Thomas J. Christensen）呼吁，若赖清德当选，美国应考虑要求民进党冻结“台独党纲”〔2〕。2024年1月16日，美国在台协会（AIT）主席劳拉·罗森伯格（Laura Rosenberger）强调美国“仍然致力遵循基于‘与台湾关系法’、三个联合公报及六项保证的‘一中政策’”。她重申“无论选举结果如何，美国对台湾政策都维持不变”〔3〕。站在美国的立场，民进党延续政权比较符合美国的战略利益，“台湾牌”不可能轻易松手，而罗森伯格的说法既是继续迎合“台独”势力，同时又是对赖清德走激进“台独”的战略管控，避免台海局势发生危机。“疑赖论”的核心在于中美关系的博弈，只要美国不改变其一中政策，那么赖清德当局对美游说的实际效用将难以改变美国在台湾问题上的“战略模糊”。
（二）“疑美论”：岛内战略焦虑
台湾社会内部对于美国是否拥有足够实力或兴趣介入台海冲突的担忧逐渐加剧，形成所谓的“疑美论”。在台湾问题上，一旦冲突甚至战争爆发，美国无法保证协防台湾，特朗普曾把台湾比作“笔尖”，而把中国比作历史悠久的“坚毅之桌”〔4〕，特朗普有着鲜明的交易型思维，特朗普政府对台征收高额“保护费”，加征关税，更在如台湾引以为傲的芯片产业上，加速推进美半导体产业“去台化”趋势。实际上，台湾将在对美的单向依赖关系中逐渐缺乏自主性，沦为美国对华战略中的棋子。2025年2月14日，在台湾当局安全高层会议上，赖清德声称“台湾是全球和区域不可或缺的一员，我们是棋手，不会是棋子”〔5〕。赖清德的言论表明，民进党当局将持续加大对特朗普政府的游说和公关，以增强在美国对台政策上的影响力。
特朗普二次上台以来基于其本人的交易风格以及其团队在对华政策、对台政策上的分歧，其对台政策表现出“交易主义”、美国利益优先、施压与支持幷行、重视经济利益与弱化意识形态幷存等特点。台湾社会对美国的信任下降。2025年4月25日，美国布鲁金斯学会（Brookings Institution）发布的调查指出，认为美国形象正面的台湾民众比率从去年7月的54.3%降至33.5%〔6〕。基于此，赖清德民进党当局会加大对美接触与游说力度，降低“疑美论”的影响。
三、赖清德上台后的对美游说：案例分析
在“疑赖论”与“疑美论”的游说环境下，赖清德当局对美游说活动势必将更加活跃，其间各游说主体的联系将更加紧密，以更有效地达到游说目的。以下分析三个对美游说典型案例，美国支持台湾入联，美国国会纪念“与台湾关系法”“立法”45周年，台湾当局介入美国大选炒作台湾问题，这是赖清德当局近一年对美游说活动的缩影。
（一）美国支持台湾加入联合国
在拜登政府时期，美国就试图歪曲联大第2758号决议。民进党继续执政，依然不放弃加入联合国的幻想，台湾当局污蔑、歪曲联大第2758号决议，认为中国使用联合国大会第2758号决议，以及在与其他国家的双边声明中强调一中原则，都是想用法律战去“堵死”台湾国际参与的路，因此台湾需要做出应对策略。为游说美国支持台湾加入联合国，台湾当局主要从以下两个方面做了工作。
利用美国前重要官员做代理人游说。2024年8月21日举办的“凯达格兰论坛：2024印太安全对话”是台湾选举后筹办的首场区域安全论坛。特朗普第一任期美国常驻联合国代表妮基·黑利（Nikki Haley）便是这场论坛所邀请的人员之一。黑利呼吁，全球应扩大对台湾的支持和援助，来应对中国大陆的安全威胁。在记者会上，黑利宣称，美国应该协助台湾强化军备和训练，签署美台自贸协定，幷支持台湾至少以观察员身份参与联合国〔7〕。
发动民间机构、社会团体游说。民间机构、社会团体一直是台湾当局对美游说的重要主体，为强化对美游说效果，台湾当局大力支持其组织发展，因此这些机构团体的“草根”属性不再凸显。台湾人公共事务协会和台湾联合国协进会便是典型，已经具有了台湾当局的“官方”背景。2024年9月24日，第79届联合国大会总辩论开始之际，台湾人公共事务协会联合其他26个海外台湾人组织，联署联合国秘书长，呼吁以“台湾”名义成为联合国正式会员国，否认联大第2758号决议，认为该决议幷未确定台湾的最终政治地位，歪曲一个中国原则。台湾人公共事务协会发动其会员，陆续走访近100多位参众议员，进行游说，倡议友台方案，其中包括获得两院、跨党派支持的《台湾国际团结法》〔8〕。该法案旨在“澄清联大第2758号决议幷不排除美国在国际上使用其影响力来反制中国对台湾的恶意打压”，为美国干涉台湾为题、台湾当局拓展所谓“国际空间”打开方便之门。2024年，台湾联合国协进会（TAIUNA）首度进入华盛顿和联合国总部所在地纽约进行游说。2024年9月17日，该会与美国哈德逊研究所、《华盛顿时报》共同举办“台湾民主与国际地位论坛”，企图歪曲联大第2758号决议，宣扬“台湾地位未定论”。台当局前“国防部长”蔡明宪则以宣达团顾问身份，重申赖清德的“台独宣言”，强调两岸“互不隶属”，向全世界表明台湾加入联合国的诉求〔9〕。
（二）美国国会纪念“与台湾关系法”“立法”45周年
2024年既是“与台湾关系法”（TRA）“立法”45周年，又是美国大选年。赖清德胜选之后，民进党当局就积极推进对美国国会的游说，希望藉助“与台湾关系法”“立法”45周年纪念的契机，推动美国国会对民进党当局的支持，促进多项利台法案加速推进。这项工作主要由台北驻美经济文化代表处和相关智库推动。
俞大.接替萧美琴担任驻美代表，成为了赖清德在华盛顿的说客。在庆祝“与台湾关系法”45周年酒会上，42位国会参众议员向俞大.致意幷欢迎其到任。这些议员包括来自参议院的共和党人马可·鲁比奥(Marco Rubio)、丹·沙利文(Dan Sullivan)、众议院外委会主席、共和党人迈克尔·麦考尔（Michael McCaul）、“台湾连线”两位共同主席——民主党人阿米·贝拉（Ami Bera）及共和党人马里奥·迪亚兹-巴拉特（Mario Diaz-Balart）。俞大.称“‘与台湾关系法’成为指引美台关系的北极星，让美国提供台湾防卫能力、坚持和平解决争端，幷协助台湾抵御胁迫与支持台湾有意义的国际参与”〔10〕。俞大.的所作所为就是要藉助“与台湾关系法”“立法”45周年的契机，在华盛顿游说台美关系的重要性，一来推进拜登政府末期各项利台法案进程，二来加深巩固国会对台支持，以期消除美国大选落幕后，新总统对台政策的不确定性。
2024年4月10日，包括美国众议院“台湾连线”四位共同主席及参议院两党议员在内的数十名参、众议员提出一个跨党派决议案，确认美国对台湾的承诺幷纪念“与台湾关系法”签署届满45周年。参议院也随之提出了类似决议案。参众两院再次重申“与台湾关系法”为美台非官方关系的重要基石，美国总统依据台湾防卫需求持续定期提供台湾武器，幷呼吁国务卿在国际社会支持台湾成为国际组织会员且有意义的参与，确认美国在台协会（AIT）和台北驻美国经济文化代表处 （TECRO）对促进美台利益的重要性。此外，全球台湾研究中心（GTI）同日举办“与台湾关系法”45周年座谈会，时任众议院美国与中国共产党战略竞争特设委员会主任麦克·加拉格尔(Mike Gallagher)发表视频预录讲话。这场讨论会强调了“与台湾关系法”的灵活性及其塑造美国未来对台政策的能力〔11〕。通过智库游说，进一步巩固且增强了美国在“与台湾关系法”框架下拓展对台政策的信心。
在纪念“与台湾关系法”“立法”45周年的氛围下，美国国会各项利台法案持续推进。如《加快免除双重课税法》（EDTRA）、《美台21世纪贸易倡议》等。其中，《加快免除双重课税法》已通过了众议院表决〔12〕。《美台21世纪贸易倡议》首批协议已在2023年6月签署，赖清德“5.20”上台后，该倡议首批协议于2024年12月10日正式生效〔13〕。
|
