中评社╱题：“韩国尹锡悦政府谋求对华关系转圜的迹象、动因与前景” 作者：张弛（上海），法学博士、上海政法学院政府管理学院国际政治教研室主任／教授
【摘要】尹锡悦担任韩国总统后，在对外关系上抛弃了在中美之间保持平衡的“战略模糊”，转向明显倾向美国且有意疏远中国的“战略清晰”。但他执政两年多来，“亲美疏中”政策不仅未能明显拓展韩国的外交空间，而且中韩关系的恶化也使韩国付出了较高的成本。自2023年下半年起，尹政府开始谋求中韩关系的转圜——降低涉华负面言论的调门，恢复两国高层间的沟通，推动地方政府间的交流。尹政府之所以主动扭转中韩关系，在国际层面受中美对话局面和美国大选因素的影响，在国内层面受国会选举失利以及内部要求改善中韩关系呼声的驱动。故此，在剩余任期内，尹锡悦在处理对华关系上将秉持“政经分离”的原则，幷注重管控“亲美疏中”的成本。不过，中美全面竞争格局已然形成，美国大选亦存在对华不利因素，加之朝鲜半岛局势恶化，韩国国会对外交政策的话语权有限，中韩关系转圜的前景仍存在一定的变数。
中韩建交以来，韩国长期在中美之间奉行“安美经中”的政策——在安全上依赖美韩同盟来应对朝鲜核威胁，确保国家安全；在经济上主动搭乘中国的顺风车，分享中国经济增长释放的红利。然而，尹锡悦担任韩国总统后，其标榜要抛弃前任文在寅政府在中美之间保持微妙平衡的“战略模糊”，走向优先美韩同盟的“战略清晰”。基于此，尹政府不仅将美韩同盟关系提升至“全球战略同盟关系”，参加美国主导的印太地区双、多边机制，服膺美国对华遏制战略；而且有意减少对华经济依赖，在台海、南海、人权等敏感议题上配合美国发声，使中韩关系跌入冰点。不过，从2023年秋开始，中韩关系出现了一定程度的缓和迹象，尹政府也释放出一些试图转圜中韩关系的信号。2024年5月底，时隔近四年半的中日韩领导人会议在首尔重启，成为韩国谋求改善中韩关系的重要标志，且会后中韩关系的未来走向也引发了多方关注。故本文拟从梳理近期尹锡悦政府谋求对华关系转圜的迹象入手，剖析其对华政策调整背后的动因，幷对尹锡悦剩余任期内中韩关系的发展前景进行初步的研判。
一、尹锡悦政府谋求改善对华关系的迹象
尹锡悦上台后，在处理对美、对华关系上展现出明显的“亲美疏中”的倾向。受此影响，中韩关系急转直下，不仅政府间高层交往减少，而且两国国民相互认知明显恶化。同时，经济合作作为中韩关系“压舱石”的地位受到冲击，2023年韩国对华出口首现建交31年来的逆差。不过，近一年来韩国国内要求改善对华关系的呼声不断升高，尹锡悦政府亦逐渐认知到中韩关系的恶化对韩国的国家利益是有害无益的。故此，自2023年下半年开始，尹政府陆续释放出一系列试图转圜对华关系的信号，寻求中韩关系的改善。
第一，涉华负面言论减少，降低剑指中国的调门。尹锡悦履任后，曾多次在公开场合发表涉华负面言论，甚至干涉中国内政。尤其是2023年4月他在接受路透社采访时称：“(台湾)紧张局势的出现是因为有人试图以武力改变现状，我们和国际社会都绝对反对这种改变。台湾问题不仅仅是中国大陆和台湾之间的问题，和朝鲜问题一样，它是一个全球性问题。”①此谈话成为中韩建交后韩国历任总统在涉台问题上发表的最尖锐的言论。中国外交部因此召见韩国驻华大使提出严正交涉，韩国最大在野党党首李在明亦指责尹锡悦在台湾等敏感议题上招惹中国。在内外压力下，尹政府在涉华负面言论上有所收敛幷做出一定程度转圜：2023年7月，中央外办主任王毅在雅加达会见韩国外长朴振，朴振表示韩方一贯尊重一个中国原则，这一立场没有任何变化。随后8月举行的美日韩领导人戴维营会晤所发表的三国联合声明中，韩国虽再次提及台湾问题，但止步于重申台海和平稳定是国际社会安全与繁荣不可或缺的因素。此外，在2023年10月中国遣返数百名“脱北者”的问题上，相较于部分媒体和民间团体直斥中国是“杀人罪”的激进言论，韩国政府层面仅呼吁中国予以“脱北者”提供适当保护，缓和了批评的声音，为改善中韩关系创造了一些空间。②进入2024年后，尹政府虽仍会在一些场合提及台海、南海等议题，但相较于此前，其言语烈度都出现了一定程度的下降。尹锡悦在今年5月会见李强总理时，重申坚持一个中国原则，这一立场没有改变，也反映出他逐渐认知到触碰中国红线可能导致的严重后果，转而以更加审慎的态度处理台湾等敏感议题。
第二，高层交往明显恢复，政府间沟通“堵点”有所缓解。尹锡悦执政后，受“亲美疏中”政策的影响，中韩高层交往明显冷却。尽管习近平主席曾在2022年巴厘岛G20峰会时会见了尹锡悦，但此后半年多的时间里，两国高层交往仍在低位徘徊。从2023年秋起，中韩高层互动显着增加：先是9月7日，尹锡悦在出席雅加达举行的东亚峰会时会见了李强总理。随后的9月23日，韩国国务总理韩悳洙访华出席杭州亚运会开幕式，与习近平主席会晤。11月，时隔四年多的中日韩外长会议在韩国釜山举行，期间中韩两国外长举行了双边会面。2024年5月中旬，韩国外长时隔6年半首度访华，新外长赵兑烈与王毅外长会晤幷为中日韩领导人峰会做最后协调。5月底，时隔近四年半的中日韩领导人峰会在首尔重启，李强总理再次会晤尹锡悦，成为两国高层交往回暖的重要里程碑。特别是尹锡悦与李强会晤时，决定双方同意适时举行外交部门高级别战略对话、副部级外交安全2+2对话，适时启动中韩1.5轨对话交流机制，加快推进中韩自贸协定第二阶段谈判，发挥好经济部长会议和产业投资合作、产供链合作、出口管制对话等沟通机制作用，重启中韩人文交流促进委员会和青年交流等。③之后不到一个月，中韩首次副部级外交安全2+2对话在首尔召开，开启了以上沟通交流机制落地落实的第一步。且自2023年9月起，韩国政府致力于促成习近平主席访韩，为改善中韩关系迈出更坚实的一步。
第三，地方政府交流持续扩大，推动中韩关系迎来新局面。在过去三四年时间里，受新冠肺炎疫情和中韩关系趋冷的叠加影响，曾经一度热络的中韩地方交流亦陷入低潮。不过，由于韩国采取地方自治制度，地方政府拥有独立处理某些对外事务的权力。中国既是韩国的近邻，又是重要的经济伙伴，韩国地方政府要解决涉及本地区居民利益的诸如经济发展、环境保护、文化旅游等民生议题时，仍需与中国有关方面，特别是地方政府保持合作。因此，中韩地方交流成为近一年来两国合作的新亮点。2023年10月，四川省委副书记兼成都市委书记施小琳率先访问韩国，与首尔市长吴世勋会晤幷就两地交流合作方案进行了讨论。2024年4月，辽宁省委书记郝鹏率团访韩，会见了韩总理韩悳洙、外长赵兑烈、京畿道知事金东兖等政商界重要人士，在韩国国内引发重要反响。6月，江苏省委书记信长星访韩，会见了韩总理韩悳洙、产业通商资源部长安德根以及相关地方自治团体长和企业家代表，进一步为中韩地方政府交往回暖注入动能。同时，自去年下半年起，韩国京畿道、忠清南道、全罗南道、庆尚北道、江原道、济州道、仁川市、大田市等地的主政官员纷纷来华，掀起一股地方高官的访华热潮，韩国地方政府来华积极性的提升也助推了尹锡悦政府调整对华关系的进程。
二、尹锡悦政府推动中韩关系转圜背后的动因
近一年来，尽管中韩关系中的矛盾和摩擦依旧偶有发生，但韩国政府试图扭转中韩关系的态势已然显现。尹政府之所以在改善对华关系上释出一些积极的信号，幷非一时兴起，而是在考虑国际局势和国内政治之变的基础上做出的重要决定，背后原因可以从以下方面追溯。
其一，中美关系转向对话局面刺激韩国政府必须调整对华关系。在大国竞争时代，中韩关系不可避免地会受到结构性因素——中美关系的深刻影响。2023年上半年，受中国民用无人飞艇误入美国领空和蔡英文以“过境”为名窜访美国等事件的影响，中美关系一度陷入十分紧张的状态。受其影响，尹锡悦也配合美国采取对华强硬姿态，在台湾等敏感议题上屡放“厥词”。不过，面对乌克兰危机长期化给美国带来的战略挑战、全球地缘政治局势的动荡和世界经济的低迷，再加上“去中国化”难以全面实现的事实，拜登政府不得不重新检讨其中国政策，④寻求与中国对话，防止中美关系“脱轨”。从2023年6月起，美国国务卿布林肯、财政部长耶伦、商务部长雷蒙多等政府高官先后访华，恢复了中美间的高级别沟通和交流。特别是2023年11月，习近平主席和拜登总统在旧金山会晤，探讨了中美两个大国的正确相处之道，达成了20多项共识。中美对话格局的重建使尹锡悦政府倍感负担，由于奉行“战略清晰”，韩国在中美之间的战略灵活空间日益收缩，一旦中美关系出现转折，韩国便容易陷入“战略尴尬”的境地。韩国国立外交院教授金汉权直言，韩国已成为中美对话局面形成过程中，唯一一个与中国矛盾和对立增加的美国盟伴国家。⑤这使韩国外交面临十分被动的态势，迫使尹政府不得不重新思考与中国相处之道，主动谋求对华关系之变。
其二，美国大选中特朗普获胜的可能性增加也是尹政府改善对华关系的背后考量。随着拜登突然宣布退选，民主党战胜共和党的难度进一步加大，特朗普重返白宫的可能性不容小觑。韩国国内对美国大选亦高度关注，尤其对特朗普一旦回归后如何处理美韩同盟和半岛事务进行了深入分析幷提出一些忧虑：一是韩国担忧特朗普再次上台后会采取战略收缩政策，如果美国无法承担遏制中国的风险和成本的话，特朗普可能会放弃对盟国的保护，⑥这会使韩国面临“被抛弃”的窘境。二是由于特朗普偏好双边主义而非多边主义，在外交上亦偏爱“交易”模式，韩国担心韩美在防卫费分摊等问题上再起龃龉，美日韩三边合作也有可能弱化。三是特朗普曾在竞选承诺中的《议程47》(Agenda 47)里直斥拜登任内造成美国汽车业遭到来自日本和韩国的大量廉价进口产品的冲击，幷宣称要向贸易顺差大的国家加征关税，这使韩国不得不担忧特朗普重启贸易保护主义可能给韩国带来的负面影响。有鉴于此，韩媒《京乡新闻》的社论指出，韩国必须密切应对特朗普再次执政的可能风险幷积极寻找化解风险的方案，除了设法巩固与美国的合作外，还有一条重要举措便是尽可能扩大与中国的外交空间。⑦故此，尹政府在对华关系上做出一定程度的“修正”姿态，也是在为特朗普若重返白宫，美韩关系出现变数而准备应对方案。
其三，国会选举失利迫使韩国政府不得不思考转变对华关系的必要性。2024年4月，韩国第22届国会议员选举结果出炉，最大在野党共同民主党及其卫星政党共获得175席，而执政党国民力量党及其卫星政党只获得108席，仅守住了所谓的“修宪防御线”(100席)——避免了在野阵营推动修宪和弹劾总统的风险。此次国会选举的失利导致尹锡悦成为韩国自1987年实施总统直选制以来，首位在任期内全程处于“朝小野大”的总统，这将对尹锡悦政府后续施政产生相当程度的制约。此次韩国执政党在国会选举失利的重要诱因之一便是受尹锡悦施政不力的拖累。据韩国盖洛普在国会选举前发布的最后一次民调显示：受访民众对尹锡悦执政好评率仅34%，差评率则达到58%。而在对尹锡悦施政不满的理由中，经济民生问题高居第一位。⑧长期以来，中国一直是韩国最重要的经济伙伴之一，但尹锡悦上台后中韩关系的下行已然对韩国的经济民生产生负面影响。2024年韩国央行发布报告显示，2023年韩国经济增长仅1.4%，受出口乏力、高利率高通胀以及人口老龄化等因素影响，韩国经济复苏面临严峻挑战，英国《金融时报》甚至质疑韩国经济奇迹是否会终结。⑨迫于重振经济、改善民生的压力，尹政府也不得不向中国伸出橄榄枝，寻求合作。
其四，尹锡悦改善中韩关系亦是在呼应韩国战略界的呼声以及舆论和民意走向。诚然，尹锡悦上台之初，无论是战略界、媒体还是民间，主张韩国走“亲美疏中”道路的声量颇高。然而，尹锡悦执政两年多来，大有将“亲美疏中”向“联美制中”方向发展的态势，中韩走向对立甚至对抗的可能性升高，这与韩国战略界、舆论和民意的最初设想发生了偏离。韩国的中国问题专家金兴圭指出：“尹锡悦政府的外交策略给韩国带来的好处不多，成本方面却大大增加了。”⑩由于在政策上过度倒向美国，韩国在外交上的独立性日益丧失，中美对韩国的顾忌考虑下降，反映在现实中的典型案例就是尹锡悦在旧金山APEC峰会上不只未能与习近平举行会谈，而且与拜登也未能进行双边首脑会晤，这一尴尬局面受到韩国舆论的指责。《中央日报》的社论警告说：“在中美对决的漩涡中，过分全力支持任何一方的外交风险都会很大。”⑪同时民调显示，尽管对华好感度不高，但韩国民众对中韩关系重要性的认知依然清晰。韩国舆论调查机构HanHook Research的民调显示，过半数(52%)受访民众认为韩中关系和韩美日合作同样重要。⑫在战略界、舆论和民意的三重促动下，尹政府开始“纠偏”对华关系，防止中韩关系“脱轨”。
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