中评社╱题：从演变角度看特朗普2.0政府对香港的角色定位 作者：王博文（北京），中国现代国际关系研究院副研究员、港澳经济研究室主任
【摘要】美国对港政策及其行动是影响香港局势的重要因素之一。角色定位是对外政策的核心要点，也是解读政策的重要窗口。美国先后将香港的角色定位为“角逐东亚的经贸枢纽”“帝国遗产”“友好飞地”“反共基地”“友好政权下的经贸枢纽”“自由阵营中的制华抓手”“内地化的制华抓手”。特朗普2.0政府对香港认知呈越发负面之势，角色定位将在“自由阵营中的一员VS北京控制下的工具”之间摇摆。在负面和摇摆认知下，美国对港政策或以战略性接触为主，辅以制裁措施和取消优惠。鉴此，香港宜采用间接战略，稳定美国对港认知，同时拓展自身的联系性，做好应对美国升级制裁的预案。
一、美国政府对香港角色定位的六个阶段
从美国对外政策史看，其尤其乐于并善于“贴标签”，如“邪恶轴心”“支恐国家”“失败国家”“流氓国家”等。美国对华关系中更是如此，“利益攸关方”“两国集团”“修正主义国家”“最严峻的竞争对手”“唯一有能力的竞争对手”“系统性敌人”等标签层出不穷。研究美国对港政策的文献不少，但欠缺角色定位的视角，因此有必要梳理。从角色定位看，美国对港政策大致可分为六个阶段。
第一阶段是“角逐东亚的经贸枢纽”阶段（1842年—1942年）。美国建国虽晚，但参与角逐世界、争做海洋霸权的动力一点不少于英国等老牌列强。其中，角逐东亚，特别是在中国巨大的经贸利益中分得一杯羹，是争霸的重要一环。为此，美国谋求建立“太平洋商业帝国”，积极开辟连接美中的太平洋航线。经贸基地或地缘战略支点是海洋帝国的标配，香港因其独特的地缘优势和殖民自由港制度，很早就进入了美国的争霸视野。早在1843年，美国成为首个在港设立领事馆的国家，1898年升格为总领事馆。直到日本占领香港前，美国对香港的关注点聚焦在经贸领域和商业价值上，如美国驻香港（澳门、广州）领事的“商人领事”色彩很强，美国驻港领事馆的主要职责是拓展东亚的商贸利益。特别是英占初期，商贸是美国在东亚的核心利益，主导着美国东亚扩张的方向和节奏。①
第二阶段是“帝国遗产到友好飞地”阶段（1942年—1946年）。《美国的香港政策（1942—1960）》一文认为：“第二次世界大战前，美国并无香港政策可言。美国开始考虑香港问题是从太平洋战争爆发，日军从英国人手中攻占香港后开始的。”美国政府在该阶段加大了对香港事务的关注力度。与第一阶段主要关注经贸问题不同，该阶段的焦点是香港的归属之争和战后地位问题，美国政府视野中的香港形象，则经历了由罗斯福眼中负面的“帝国遗产”向杜鲁门眼中正面的“友好飞地”的转变。罗斯福一度支持将香港归还中国，前提条件是中国同意将香港划定为国际托管的自由贸易港；该定位确有瓦解帝国剥削的正义一面，背后的盘算却是将香港打造为“门户开放”政策下的“对美自由港”。杜鲁门接任后，逐渐脱离“反帝国语境”，将香港设定为友好政权的一块飞地，这一定位重点不在支持友好政权重占香港，而在美国可资利用“飞地香港”，这与对美自由港的设定本质上并无不同。②
第三阶段是“反华反共的冷战基地”阶段（1946年—1982年）。随着中国共产党取得解放战争的胜利，将美国驻华使馆驱逐出中国内地，以及朝鲜战争和冷战的爆发，“香港则变成了新中国与西方阵营直接接壤的唯一地方”，“在中国沿海地区剩下的唯一的美国领事机构，就是在香港的了”，香港对美国的价值陡升。与前两阶段相比，美国明显加大了对香港的投入力度，如美国驻香港领事馆的编制雨后春笋般地增至“较该国在世界其他各地任何一间领事馆的人员还要多”（其中副领事就有42名），使得“友好的”港英政府也感不安，“不止一次要求他们削减人员”。美国政府对香港的角色地位也由“友好飞地”升级为“反华反共的冷战基地”。吕迅在《香港在美国冷战政策中的作用（1945—1949）》中指出，至少从20世纪50年代初开始，美国的外交决策者就视香港为理想的冷战基地，香港成为美国在亚洲兜售冷战的枢纽。麦志坤在《冷战与香港——英美关系1949-1957》中进一步指出，美国主要从冷战角度看待香港，发觉香港在冷战中很有用处，如搜集有关中国的情报、执行对华出口管制、制作反共文宣供东南亚公开宣传、执行秘密活动等。③
第四阶段是“友好政权下的经贸枢纽”阶段（1982年—1992年）。该阶段的焦点类似于第二阶段，是有关香港归属及其新定位问题。冷战末期，“香港前途的安排”被提上议事日程。美国官方针对中英谈判总体上采取的是低姿态的“中立政策”，赞赏谈判结果，并对香港前景表示乐观。之所以美国对港取态较为正面，是因为处于中美建交蜜月期的美国较少从冷战的意识形态角度，而更多是从经济利益角度看待香港。蜜月期中推行改革开放政策的中国，被美国视为与英国同类的“友好政权”。更关键的是，联合声明下对香港的“港人治港”“高度自治”“50年不变”的“商业中心”定位，等同于“对美自由港”，符合该阶段美国对香港的角色定位。在美国政府看来，一个“友好政权”且“高度自治”下的经贸枢纽符合美国利益，有利于增加美国对香港的影响力。当然，低姿态并不意味着不插手。尽管美国高官在谈判过程中刻意保持低调，但时任美国务卿舒尔茨（George Shultz）多次访港、美国驻港总领事莱文（Burton Levin）等多次发声，表达美国政府的关切，对谈判进程施加间接影响。保持乐观也不代表美国国内没有杂音。如，在中英联合声明签订后，有美国国会议员、媒体、智库等通过提法案、发评论、研讨会等方式，鼓吹“香港自决权”“香港民主化”等议题，并对香港前途表示担忧。虽然相关行动未引起多大反响也非舆论主流，但为美国政府重返意识形态立场、高调干预香港事务埋下了隐患和伏笔。④
第五阶段是“自由阵营中遏华制华的重要抓手”（1992年—2019年）。在苏联解体、冷战结束、中国内地的“风波”、英国在香港过渡期与中方展开激烈交锋等多重作用下，美国对香港政策的遏制一面再次抬头，并由低调关注转为高调介入。该阶段美国对香港角色定位的集中体现就是1992年制定的《美国—香港政策法》。⑤该法是美国就香港问题的首部专门法，与之前的美国对香港政策文件有很强的连续性，也反映出时代背景下美国对香港的角色的新认知，更关键的是奠定了至今美国对香港的行为框架和准则。从该法中可以看出，美国对香港的认知是谨慎乐观和偏于正面的。一方面，在美国政府看来，中英联合声明所保障的“高度自治”、享有美国所赋予的“单独关税区地位”、追仿美式“民主和人权”以及美港双边关系全面发展的香港，是“自由世界阵营”中一个好用的遏华制华工具，有利于拓展美国利益，因此值得采取肯定支持态度；另一方面，美国政府对于香港能否按照符合美国利益的方式“发展”并无把握，因此以国内法的方式自封了“监察权”和“修改权”，随时对香港以观后效和大棒制裁。
第六阶段是“内地化的遏华制华的重要抓手”（2019年至今）。《美国—香港政策法》出台后，中美关系起起伏伏，香港历经“七一游行”“反国教”“反高铁”“反水货客”“非法占中”等政治活动，但美国对香港的角色认知无实质改变。1997年至2007年的《美国—香港政策法》年度报告的“评估”基调是正面的，如2007年的“回归十年评估”认为，“作为中国的一个特别行政区，香港仍是一国际城市，也是中国最开放、最自由、最发达的部分。对香港而言，中国提出的‘一国两制’框架的运行情况，大体上是成功的”。⑥或许是看到香港的发展符合美国预期，2008年甚至停发了年度报告，直至2015年才恢复。从停发期间三任美国驻港总领事唐若文（Joseph Donovan）、杨苏棣（Stephen Young）、夏千福（Clifford Hart）的言论看，评价是正面的，美港关系的发展是顺利的。⑦在回归二十周年的2017年，《美国—香港政策法》年度报告中的“香港主要发展回顾”的评价，仍是“香港在‘一国两制’框架下总体上保持高度自治，足以证明美国对双边协议和项目继续给予香港特殊待遇是合理的”。⑧
认知的标志转折点是中美贸易战、“修例风波”等背景下，特朗普第一任期末期出台的《香港人权与民主法》（2019年）和《香港自治法》（2020年）。这早在2018年底和2019年初已有预兆。2018年12月28日，时任美国驻港总领事唐伟康（Kurt Tong）在《明报》公开发文，称“我很高兴向大家汇报，2018年又是一进展良好的年度，双方关系正变得愈来愈牢固”。2019年2月26日，唐伟康接受访问时改了调门，称过去数年有种趋势，尤其在2018年，侧重了“一国”，令“两制”未能发挥其最大益处。隔日，唐伟康演讲时更批评， 2018年不是香港“一国两制”和“高度自治”的“好年”，还称“香港在2018年开创了多个不幸的先河，美国一些人对香港自治能否持续下去开始关注和怀疑”。
时隔不到两个月，2018年就从“良好年度”变成了“不是好年”，美国对香港的认知也在“关注和怀疑”中越发负面。从2018年至2025年的《美国—香港政策法》年度报告和美国驻港总领事发言等看，在美国政府眼中，香港不再是其可以轻易利用的“自由世界中的一员”，而是在越发“内地化”下脱离美国的掌控，成为了“中国的工具”。从2020年的年度报告开始，“在核证美国法律下给予香港的待遇一事上，国务卿确认，按照美国法律，香港不应获得如同其在一九九七年七月一日前按美国法律所得到的待遇”，美国的制裁大棒随之而来。⑨
二、美国政府对香港角色定位的六个特点
从上述演变脉络中，可归纳出美国政府对香港角色认知的六个特点。
第一，华府决策者评估香港的重要性和价值性，绝非着眼于香港本地或与香港的“小关系”上，而是立足于美中、美英、美中英等双边和多边的“中关系”，乃至国际格局的“大关系”上。在美国眼中，香港的价值在于桥梁、平台角色下的“借用”“经由”的作用。美国认定香港角色时，首要的是进行势力范围的认定和敌友阵营的划分。若将香港纳入“友好政权”或“自由世界”中，对港政策相对偏重合作和经贸利益；若将香港判定为“敌对阵营”，对港政策则从意识形态出发，偏重遏制的一面。
第二，美国对香港的关注起于经贸领域，之后很快就被美国政府“挖掘”出了政治、军事、文化、法律、情报等多领域的新功能、新价值。在拓展广度的同时，每个功能领域的价值深度不断被加重。功能和价值的开发利用具有连续性，每阶段的新价值都能在前阶段中找到基因、影子。在连续升级下，香港对美国的价值呈现领域广、功能深之势。
第三，美国对香港角色定位的出发点和落脚点是其国家利益。从重要性看，无论在哪个阶段，香港均非美国的核心利益，与美欧关系和美台关系等相比，有些阶段甚至难以列为重要利益。从趋势看，虽然重要性有起伏，但香港在美国外交政策中的作用和价值呈上升之势，美国对香港事务的投入和插手力度呈增长之势。
第四，美国对香港的角色认知有矛盾性。这不仅表现在阶段性认知间有起伏和摇摆，而且就是同一阶段内，对港政策和具体手法也有动态调整，时而强调合作与扶持，时而突出遏制与打击。甚至在某一时间点，美国对港政策也是在现实利益(如获取经贸利益)和理想价值(如推动美式民主)之间取得均衡后的结果。如，冷战期间，考虑到不引起英国的强烈反弹，以及避免过度损害香港经济而引发香港内乱的风险，美国对香港的出口管制是有限度的，并非要置香港于死地，乃至中后期一改经济遏制的惯用做法，转而鼓励香港密切与中国内地的联系，以便更好地发挥香港作为“自然桥梁”“展览橱窗”和“难民天堂”的作用。美国对港政策和具体行动不是一刀切。
第五，美国对香港的角色认知与美国对华政策有很强的相关性，但并非完全同步。一方面，美国对香港的角色定位从属美国对华政策，中美关系影响着美国对港行动的方向和力度；另一方面，当中美关系紧张、美国对华认知趋于负面并采取遏制政策时，美国干预香港事务也趋于活跃，但在某些阶段仍会将香港划入“自由阵营”中，并未跟随采取遏港政策，如冷战中期。同样的，当中美关系转暖乃至处于美国把中国看成准盟友的蜜月期时，虽然美国降低了香港反华工具的一面，但依然把香港视为制华的工具，插手香港事务不减反增，如冷战后期和冷战结束初期。
第六，香港回归前，虽然美英关系特殊，且英国是西方反共阵营一员，但在香港问题上与美国的步调不尽一致，甚至围绕香港在搜集情报、出口管制、舆论宣传、秘密行动等问题上展开了系列争论。在香港事务上，美英中关系有点美中苏的味道，英国出于自身利益，扮演着重要的转辙器和变压器的双重作用。正是在双重作用下，才会出现上述不同步的现象。从好的一面说，英国有时充当了香港的挡箭牌，并给香港颁发了“自由世界的营业牌照”；从不好的一面看，英国不时激化美中在香港事务上的矛盾和冲突。回归后，英国在香港事务上的影响力日益弱化，双重作用随之衰减。
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