中评社╱题：中国与东南亚南海声索国双边渔业合作路径与挑战 作者：郑泽民（海口），海南师范大学南海区域文化研究中心研究员／博士
【摘要】南海争端发生以来，渔业纠纷、冲突一直贯穿于其中，成为争端的重要表现形式。与此同时，为缓和争端，各方也纷纷倡导南海合作。本文通过梳理我国与东南亚声索国的双边渔业合作实践，总结不同渔业合作路径安排，探讨不同合作安排对继续深化渔业合作的影响，同时分析东南亚声索国有关渔业合作的立场，认为东南亚声索国主张的“渔业合作”在不同场合具有不同的内涵，影响了渔业合作的深化，最后提出进一步推进双边渔业合作的思考。
一、我国与东南亚声索国的双边渔业合作实践
南海争端爆发后尤其是进入21世纪后，我国与越南、菲律宾、马来西亚、印尼、文莱均启动了渔业合作，都取得了重要成果。在此基础上，我国与部分声索国也开始磋商、探索争议海域渔业合作路径，幷取得了一定程度的共识与进展，简述如下：
1.中越双边渔业合作
中越南海渔业合作主要分两部分。一是北部湾渔业合作。虽然20世纪50-70年代期间中越在北部湾开展了渔业合作，签署过相关渔业合作协议，但与北部湾渔业争端无关。20世纪70年代以后中越关系恶化，尤其是《联合国海洋法公约》有关专属经济区制度的确立，使最大宽度不超过180海里的北部湾成为中越重叠海域，双方渔业争端随之而起。20世纪90年代中越开始北部湾划界谈判幷思考推动渔业合作，最终在2000年签署《关于在北部湾领海、专属经济区和大陆架的划界协定》《北部湾渔业合作协定》以及《<中越北部湾渔业合作协定>补充议定书》。
二是北部湾湾口外海域与南海更大范围海域的渔业合作磋商。在北部湾渔业合作步入正轨的背景下，中越将渔业合作磋商扩大到北部湾之外的南海海域。2012年3月到2013年12月，中越陆续建立了北部湾湾口外海域工作组、低敏感领域工作组、海上共同开发磋商工作组。到目前为止，有关渔业合作的磋商成果包括就北部湾湾口外海域推进渔业合作达成一定共识，在渔业、海上执法等领域开展合作，达成“海上搜救合作协议”“渔业突发事件联系热线协议”，共同推进南海渔业合作等。
2.中菲双边渔业合作
1995年8月中菲签署《中菲关于南海及其他合作领域的联合声明》，双方同意应在双方都能接受的时机举行磋商，探讨争议地区渔业合作的可能性。2004年，中菲签署《渔业合作谅解备忘录》，决定设立“渔业合作联合委员会”，讨论决定两国间渔业合作的相关事宜。该委员会从2005年3月到2019年7月举行了三次会议，就双边渔业合作达成系列共识，包括渔业技术培训交流、支持渔业企业间合作与贸易、发展海水养殖和水产品加工、赠送鱼苗、渔业资源养护合作与开发、打击IUU捕捞，承诺继续推动渔业务实合作。2016年菲律宾总统杜特尔特上台催生了南海问题双边磋商机制下的渔业合作磋商。从2017年1月中菲决定建立南海问题双边磋商机制到2023年3月，该机制举行了七次会议，渔业合作是其中一项重要议题，就建立渔业技术工作组达成一致。中菲还建立了渔民海上救助合作机制，同意对渔民安全保护问题予以适当关注。
在上述机制的共同推动下，中菲南海渔业合作取得了系列进展。一是中菲政府之间的渔业交流频繁。我国部分地方政府纷纷派团访菲，协商渔业合作领域与项目；二是我国渔业企业对菲律宾的投资与合作，形成了一批较有影响的投资合作项目；三是中菲专业机构间渔业技术的交流与合作频密，这主要体现在杜特尔特执政期间；四是就争议海域渔业合作累积了共识。
3、中马双边渔业合作
中马海洋渔业合作可追溯到20世纪末。一是从地方政府交流与企业投资开始起步。1998年，广东省和马来西亚沙巴州签署远洋渔业合作协议。2004年5月，马来西亚农业部长考察广东省渔业发展情况，2005年9月，广东省和马来西亚签订了15项渔业合作谅解备忘录。此后，我国浙江、广西等省区渔业企业纷纷赴马投资。二是合作内容主要是海洋捕捞、海水养殖、渔业技术交流。2004年7月中马成立渔业技术工作组。近年来中马高校、科研院所、渔业企业渔业科技交流非常频繁，主要涉及鱼类虾类贝类养殖、共同研究、成果转化、人员培训等方面①。三是马来西亚表现出强烈的合作意愿。为吸引我国渔业企业前往投资合作，马来西亚提供优惠待遇，不设禁渔期限，就近捕捞区域建设加工基地，提供码头、渔民与家属专用生活居住区域，我国渔企只需投入渔船、渔民和资金，项目规划期限30年②。2018年8月，马总理马哈蒂尔访华，表示要继续加强农渔业等领域合作。
4、中印尼双边渔业合作
从1999年底印尼总统瓦西德到2022年7月佐科访华，海洋渔业合作一直是中印尼高层互访重点关注与推动的领域。中印尼海洋渔业合作主要体现为如下两方面。第一，两国外交和业务部门不断推进渔业合作的机制建设。2000年5月，中印尼发表《关于未来双边合作方向的联合声明》，提出共同致力于渔业合作，探讨达成互利协议或安排的可能性。2001年4月和2013年10月中印尼先后签署两个《关于渔业合作的谅解备忘录》幷都在随后签署了双边捕捞合作安排。2016年4月，中印尼举行副总理级对话机制第五次会议，双方同意持续推进渔业等领域务实合作。
第二，中印尼渔业企业合作不断发展。我国渔业企业纷纷赴印尼投资，形成中印尼渔业合作的热潮，其中又以福建渔业企业赴印尼合作最多。双方渔业合作项目广泛，涉及捕捞、养殖、海鲜联合研发领域。即便在2015年1月印尼单方面终止“执行安排”后，我国渔业企业也未停止对印尼的投资。2021年1月，中印尼签署《关于中印尼“两国双园”项目合作备忘录》，有利于进一步深化渔业合作。
文莱与我国保持着良好的政治经济关系，双方很少因南海争端而发生冲突。在海洋渔业方面，我国与文莱也保持了良好的合作关系，包括渔业企业投资、渔业科技交流等，双方存在较大的互补性，但因在渔业合作过程中存在投资、管理服务信息不对称、风险防范机制、文化差异、环境污染等因素，影响了双方渔业合作③。
二、双边渔业合作的路径安排模式分析与比较
我国与东南亚南海声索国渔业合作主要分两个方面：一是涉及争议海域的渔业合作与磋商，如中越、中菲渔业合作；二是主要属于双边经济合作范畴的渔业合作与磋商，如中马、中印尼、中文之间的渔业合作。就双边渔业合作的目的来看，也分为两个方面：一是缓和南海争端与渔业争端，保护渔业资源，推动南海渔业可持续发展，即便是在非争议领域的双边合作，也赋予其缓和南海争端的功能。二是通过投资、贸易、技术交流、人员培训等方面的合作，推动海洋渔业发展，繁荣各国海洋经济，促进社会发展、稳定。总体上，经过20余年的发展，我国与东南亚声索国双边渔业合作形式多样，合作领域各有差异，合作过程曲折不一，但都取得了一定的进展，也在一定程度上达到了阶段性目标。综合来看，根据合作驱动因素的不同，我国与东南亚声索国双边渔业合作主要有三种路径安排模式。
1、双边渔业合作的路径安排模式
一是政治因素驱动的渔业合作安排。早期的中越北部湾渔业合作，虽然包含有保护渔业资源的考虑，但政治考量是主要驱动力，其中包括1958年9月我国发布的《关于领海的声明》和美国日益入侵越南幷将侵略战争扩大到北部湾海域，也包括20世纪70年代越南对北部湾提出过度主张以及北部湾成为中越两国的重迭海域，海域划界成为两国的共同目标，这些政治因素最终促成两国在21世纪初达成相关渔业合作协议。从21世纪第二个十年左右开始，中越开始聚焦南海更大范围海域渔业合作，陆续建立了推动南海合作的众多双边机制，政治考量仍然是主要因素。
二是经济利益驱动的渔业合作安排。目前，中马、中印尼双边南海渔业合作的合作主体、领域、内容基本都属于这一类型。但双边合作海域为马来西亚、印尼“管辖海域”。马来西亚与印尼希望藉助我国资金、技术、管理等方面的优势助其发展海洋渔业，包括渔业资源养护、海洋生物栖息地保护和开发渔业资源。
三是政治经济混合驱动的渔业合作安排，主要体现在中菲渔业合作中。此类合作由政治因素驱动开始，后续发展为政治经济混合驱动模式。美济礁事件促成中菲达成渔业合作共识，《南海各方行为宣言》签署和中菲关系好转促成双方建立渔业合作机制，在投资、贸易、技术交流与培训等方面进行系列合作。这些合作实践属双边经济合作范畴，经济利益驱动合作特征较为明显。尽管如此，中菲渔业合作仍受到双边关系等政治因素的干扰，中菲渔业合作联委会机制运行与中菲政治关系的变化紧密相关。
2、三种渔业合作路径安排的比较
第一，政治因素驱动的渔业合作政治目标明确，聚焦争议海域，推动渔业资源的可持续开发利用，维护南海和平稳定，发展双边友好关系，为南海争端的最终解决营造良好的政治环境。近十余年来我国与东南亚声索国的双边渔业合作总体上降低了南海渔业争端的频率与烈度。然而，聚焦政治考量的渔业合作，既可以因为政治原因而顺利推进，也可以因政治因素而进展缓慢曲折。一方面，在政治目标一致或趋同的情况下，合作进展顺利，如中越北部湾渔业合作。另一方面，在争议海域归属立场迥异的背景下，合作的零和博弈特征突出。在南沙海域，东南亚南海声索国将海洋渔业视为其声索主权和主权权利的一种手段，将争议海域渔业资源的保护与开发视为其海域“管辖权”的体现，渔业合作虽有“共识”，但进展甚微。
第二，基于经济利益驱动的渔业合作安排属于双边经济合作范畴，出发点在于发展南海渔业，推动各国经济、社会发展，一般来说，这类合作安排进展较为顺利。中印尼渔业合作虽然由于佐科总统上台推动“全球海洋支点”构想，印尼海洋渔业政策变化导致合作产生波折，但合作项目一直都在推动。中马南海渔业合作则更为顺利。然而，在中马、中印尼渔业合作中，捕捞渔业合作海域明确为马来西亚和印尼的管辖海域，是在两国“主权”和“主权权利”范围内的合作。而根据马来西亚与印尼的相关法律规定，我国与马、印尼两国的“争议海域”或“重叠海域”属于两国单方面主张的“管辖海域”或专属经济区的一部分。因此，中马、中印尼渔业合作特别是捕捞渔业合作带来两个影响，一是马来西亚和印尼在渔业合作中占据主导地位；二是捕捞渔业合作可能削弱我国对“南海断续线”内海域的权利主张。
第三，政治经济混合驱动的渔业合作则兼具上述两种渔业合作的特征，有其灵活性。中菲渔业合作最初是以达成探讨争议海域渔业合作可能性的“共识”开始的，在争议海域合作探讨难以展开的情况下，双方通过建立渔业合作联委会机制转而聚焦支持菲律宾的海洋养殖、水产品加工与贸易等属于双边经济合作范畴方面的合作。与由经济利益驱动的渔业合作安排相比，中菲渔业合作一个主要不同点在于现阶段不包含捕捞渔业合作，从而避免了可能涉及争议海域或重叠海域的敏感性，使双边渔业合作更具有经济利益驱动的性质，因而也较易推进。尽管如此，中菲也赋予这种渔业合作以缓和渔业争端的功能，我国带有援助性质的提供渔业技术转让、鱼种、人员培训等方面的支持，目的在于减缓菲渔民赴争议海域捕捞的冲动。而且，渔业合作也受到中菲两国政治关系波动的影响，例如，中菲渔业联委会第一次与第二次会议之间间隔十二年。近些年来在中菲南海问题双边磋商机制下的涉渔磋商，政治考量无疑也是主要的。从实际发展看，政治考量对中菲渔业合作的影响更大。
本质上，我国与东南亚南海声索国双边渔业合作的三种路径安排模式反映的是我国根据双边南海争端实际发展、南海渔业资源特征、各国南海渔业现状与政策等方面探索出的不同渔业合作形式，都取得了一定成就，也都面临着同样的问题，即如何进一步推动争议海域渔业合作和维护我国南海岛礁主权和相关海域海洋权利与权益等，是未来我国推动与东南亚南海声索国渔业合作的方向，也是考验。
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