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| 图1：美国各州驻台办事处分布情况（截至2025年3月）〔12〕 |
中评社╱题：“美国各州政府对台关系新动向：路径、动因及限度” 作者：郭嘉铭（广州），中山大学粤港澳发展研究院2024级博士研究生；王达坡（福州），福建农林大学公共管理与法学院副教授、上海交通大学亚洲法律中心客座研究员
【摘要】美国各州政府对台关系在外事、经济、教育及军事上呈现新发展动向。一方面，美国各州在台办事处开始回流，各州政府积极发展对台贸易；另一方面，州政府大力发展台美教育合作，承接代训台军任务，军事合作关系仍然紧密。这些动向的背后动因，既有美国各级政府间政策扩散效应的影响，也有后疫情时代经济复苏需要的牵制，更涉及美西方“国家安全”概念泛化及实践辐射。美国各州对台关系的发展幷非毫无限制，受到美国国内政治周期、台湾地区利益考量以及两岸关系因素等多重制约。
1979年1月1日，美国与中华人民共和国正式建交，也在联邦层面断绝了与台湾当局的一切官方往来。不过，几十年来，美方在其他层面与台湾当局的勾连却从未停歇。一方面，以“美国在台协会”（以下简称AIT）、美国国际事务民主协会（NDI）、美国国际共和研究所（IRI）等为代表的非官方组织，作为美台关系的桥头堡，长期维系着双方的经济、文化乃至政治层面的交流；另一方面，美国各州政府也逐渐深化了与台湾的联系，仅在2024年，就有多达4位州长“窜访台湾”，幷宣布在台设立州政府办公室。2025年3月，美国亚利桑那州州长二次访台。2024年10月，美国国务院、商务部及农业部联名致函全美各州州长、大城市市长及重要企业领袖，强调“台湾为美国重要伙伴，在国际贸易体系扮演关键角色，鼓励美国各州、主要城市强化与台湾的贸易、教育、投资与观光交流”。由此可见，美国及各州政府正日益重视台湾事务的经营，州政府在美国新时期对台总体战略中占据更重要的地位。然而，既有研究中下沉到各州层面的较少，对台湾地区与美各州政府间关系没有引起足够重视。因此，本文将通过对近年来美国州政府与台湾关系的基本情况及其战略考量进行梳理，弥补相关研究的缺失。
一、美国各州政府拓展对台关系的路径
（一）外事上，美国各州在台办事处回流
自20世纪末期以来，美国州政府在台湾设立代表机构，特别是聚焦于经济贸易与招商引资等领域，已成为一项长期实践。其开端可追溯至1989年，密苏里州率先在台湾成立了“密苏里州亚太商务办事处”，此举随后引发了其他州效仿的风潮，鼎盛时期各州在台办事处的数量曾攀升至32个。同时，各州的在台办事处还组成了“美国各州政府办事处协会”（American State Offices Association，以下简称ASOA），主要的职能包括贸易推广、资讯提供、商业网络的建立及参访团的安排。〔1〕然而，随着全球政治经济格局在21世纪后发生深刻变化，尤其是2008年全球金融危机的冲击，对美国各州政府的财政状况构成了显着压力。为了应对预算紧缩的现实挑战，美国各州政府不得不重新调整其驻外机构的配置，而彼时，中国大陆已正式成为世界贸易组织（WTO）的一员，更初步彰显了作为新兴经济体的巨大投资潜能。因此，美国各州政府进行了一轮裁撤或缩减在台办公室的行动，转而将资源整合到驻中国大陆的机构上，以寻求新的合作机遇与成本效益平衡点。在此波“离台潮”后，美国各州政府驻台办事处的数量一度下降至历史低点，仅剩6个。
但自2019年起，形势峰回路转，这年美国怀俄明州政府率先在台开设了办事处，也是继2006年之后首个新增的美国州政府驻台办事处。此后，藉着多位美国各州州长窜访台湾的“东风”，又有18个州的办事处陆续进驻台湾，掀起了又一波赴台设立驻外机构的潮流。截至2024年12月，已经有24个州和海外属地（关岛）设立了驻台机构，约半数在近3年成立或恢复成立，数量开始逼近鼎盛时期。从地理分布上看，当前办事处遍布环美国本土沿海的各州，幷有逐渐向美国的中西部腹地发展的趋势。若以执政色彩划分，驻台各州可谓平分秋色，既有属于深蓝州的夏威夷州，也有共和党的票仓得克萨斯州，显示加深对台交往已成为美国地方不分党派的共识。
（二）经济上，各州政府积极发展对台贸易
台湾是美国的第七大贸易伙伴，美国也是台湾2023年对外投资的首选地，约占其总金额的42%。2024年3月，美国成为台湾第一大货物贸易出口地。从实践中看，各州主要从经贸关系出发发展对台联系，进而渐次渗入政治联系，因此对台贸易是“打通”联络机制的敲门砖。随着“台美21世纪贸易倡议”等协定的生效，美台经贸关系逐步下沉到了各州的层面。为了更好协助台湾企业赴美国设厂，2024年12月，AIT邀请台厂、美国各州政府共同成立了“投资美国委员会”（Invest USA Committee），目标是提供一站式服务，解决台湾公司“在信息取得和资源协调方面的挑战”。〔2〕长期以来，开办各类展会是美国各州在台引资的主要途径，仅2024年ASOA主办和协办的活动就有美国商机日、台北国际旅展、高雄国际食品展、美国投资商机说明会、亚洲生技大会、台北国际食品展和美国农产品和食品展示会等。其中，美国商机日是近年台美最大的引资展会，将美国业者及州政府汇聚于同一场地，由美国买主来台进行一对一商机媒合、美国州政府官员介绍各州投资环境。〔3〕值得警惕的是，美国各州与台湾的经贸往来已不单纯停留于民间层面，更触及到军工领域。2024年9月，美国无人机生产重镇俄克拉何马州州长凯文·斯蒂特（John Kevin Stitt）率领一个由行业高管组成的代表团访台，此行主要目的是在台湾寻找无人机零部件供应商，摆脱对中国大陆的进口依赖，幷于次月签订了无人机产业合作备忘录。无人机作为现代战争中广泛运用的武器，在俄乌战争、巴以冲突中都起到了重要作用，美台此项协议使双边军事关系向产业合作模式升级，为二者间的军事勾连提供新的可能。〔4〕
在各州对台贸易的布局中，得克萨斯州的态度尤为激进，其对台贸易的投入力度在各州中名列前茅，台湾也因此成为得克萨斯州境外投资的首要来源地。
通常情况下，州政府在拓展对台贸易的同时，往往会同时兼顾中国大陆的市场，以谋求利益最大化。然而，得克萨斯州似乎背道而驰，将资源全部倾斜于台湾。2024年7月，德州州长阿博特（Gregory Abbott）窜访台湾，在与赖清德会面时高调宣布将成立德州驻台办事处，幷与台签订了“经济发展意向声明”，以推进两地在半导体、电动车制造业、能源安全等领域的合作。11月，阿博特变本加厉，要求下令州政府的各个机构立即停止将州政府资金和基金投资往中国大陆，幷且在“第一时机”从中国大陆全面撤资。
（三）教育上，州政府配合落实《台美教育倡议》
2020年12月，台美签署备忘录启动了《台美教育倡议》，协议除了增加教育交流、扩大双方教育合作计划外，其中的关键在于提升台湾在美国华语教育中的影响力。同时，美国国务院教育文化局（ECA）副助理部长伊桑·罗森茨威格（Ethan Rosenzweig）于2023年还致函各州教育长官委员会（Council of Chief State School Officers, CCSSO），以鼓励各州政府进一步推广与台湾的教育合作。其中，高等教育合作是美国州政府落实联邦政策的首要工作。在中美关系低谷期的大环境下，美方在中美教育合作立法审查上不断收紧，限制中美间学术交流。随后，路易斯安那州、蒙大拿州、俄亥俄州与得克萨斯州等地签署或颁布多项法案，涵盖范围包括强制通报合作关系、禁止中国大陆学生入境等。受禁令波及，部分上述州内的高等学府转而与台湾高校建立合作关系。以佛罗里达国际大学（Florida International University, 以下简称FIU）为例，由于佛州新颁布的针对“外国影响力”法规，规定公立学校必须取得州政府的核准才能与中国大陆维持伙伴关系，FIU决定结束与中国大陆多所高校超过20年的合作关系，转而与台湾实践大学签订合作备忘录。〔5〕除此之外，中小学也是美国州政府与台湾迈向全面教育合作的新领域。当前，罗德岛州、南卡罗莱纳州和肯塔基州已经与台教育部门签署官方合作备忘录，从青少年层面促进教育系统的相互瞭解，巩固双边价值观同盟。
（四）军事上，州政府承接代训台军任务
自从上世纪70年代末美军撤防台湾后，美国对台军售成为长期以来双方军事勾连的主要表现。但是，随着台海情势的变化，近来的美台军事勾连逐渐扩展出一项新的形式，即美国对台军进行军事训练，提升台军的作战实力，归属各州政府指挥的警卫队则是美方的参与主体。
据台驻美军事代表处透露，2022年，美方提议让台湾加入美国的“州伙伴专案”（State Partnership Program, SPP），该计划由美国国防部和各州、领地和哥伦比亚特区联合推出，主要内容是指定任意州的美国国民警卫队部队，与国外的“合作伙伴”进行联合演习，支持美国地理作战司令部（CCMD）的安全合作目标。相较于联邦军队，美国州内的国民警卫队作为“准武装力量”，与台军开展“合作”属于“灰色地带”，以此降低行动的敏感性。在SPP计划中，原则上一个国家或地区只与一个州展开合作，但台军例外地在多个州防卫队接受训练，其中包括夏威夷州、密歇根州、犹他州、华盛顿州等。2023-2024年，台军连续两年在密歇根州国民警卫队全域作战中心接受军事训练，幷参加了由该州警卫队主办的联合军演，完成各种海事及近海训练目标，且受训规模达到营级建制。
二、美国各州政府对台关系升温的动因
（一）美国各级政府间的政策扩散效应
政策扩散（Policy Diffusion）指的是一个单位（国家、州、城市等）的政策会受到其他单位政策的影响。〔6〕学者认为，美国的府际间政策扩散可以分为三类：同级政府间的水平扩散、自上而下的垂直扩散和自下而上的垂直扩散，〔7〕同级政府间的政策扩散主要有向先行者学习、邻近城市之间的经济竞争、大城市的模仿以及州政府的强制四种动力机制。〔8〕从实践上看，美国各州政府对台政策的主要动力来自于接受联邦政府的被动垂直扩散和向同级政府的主动水平扩散。
美国联邦政府的总体对外方针对州政府外事政策具有指导意义。近年来，联邦政府加强了对地方外事活动的干预，通过派驻机构、参与地方对外经贸合作等方式参与地方的对外事务。〔9〕特别在对台关系这一敏感议题上，若没有来自联邦层面的授意，很多州政府官员幷不愿意擅自与台方接触。正如密歇根州经济发展局首席执行官昆汀·梅瑟（Quentin Messer）所言：“（密歇根州）可以根据联邦法规的适当规定与台湾接触，幷以联邦层面为榜样与中国大陆接触”，同时也希望将该州的政策与联邦保持一致。〔10〕
从实际情况来看，美国联邦政府与州政府通过一种“半强制、主动由上自下”的政策扩散模式，试图规避直接与台湾当局接触的敏感性。本质上，这是美方的一种“战略投机”，既想利用台湾问题遏制中国发展，推动各州政府成为其“挟台制华”的新棋子，又妄图通过垂直政策扩散的方式模糊“一中原则”底线，掩盖其干涉中国内政的真实目的。具体而言，美国联邦政府2019年9月、2023年2月及2024年10月三次致函全美各州希望其加强对台交往的行为，〔11〕绝非简单的“鼓励交流”，而是带有明确政治导向的系统性布局。信中对“强化贸易、教育、投资与观光交流”的强调，实质是在为美台地方关系实质化与常态化铺路。这种由联邦政府主动发起的政策传导，使得不少州政府在其指使下付诸行动，将双方合作关系从经济、社会领域逐步向具有政治意涵的方向扩散。显然，美方的核心目标就是通过不断向外界传递“地方间交流”的假象，逐步突破一个中国原则的框架。由此可见，美国联邦政府在州政府对台关系中扮演了“关键推手”角色，其故意利用美国联邦制下地方权限的灰色地带，构建出一条“联邦引导——地方执行”的干涉路径。美方的行为不仅违背了国际关系基本准则，更严重损害了中美关系的政治基础，必然会对台海地区的和平与稳定造成实质性威胁。
美国各州政府的对台政策也存在水平扩散的现象，主要表现为后发州对先行州政策的主动学习以及邻近地区之间的竞争效应。一方面，从地理分布来看（见图1），已设立驻台办事处的各州大致坐落在美国西北、东北和南部三个区域，呈现出明显的区域集聚特征，这种集聚效应与地理邻近性、相互的经济竞争等因素密切相关。另一方面，以怀俄明州为例，先发州的对台政策演进为其他后发州产生了示范效应：2017年，怀俄明州与台湾签署了驾照互认协议；次年，怀俄明州州长访问台湾；2018年9月，怀俄明州亚太商务办事处在台北挂牌成立，标志着该州对台交流进入常态化阶段。此后，密西西比州、得克萨斯州、弗吉尼亚州等其他州纷纷效仿，其政策路径同样遵循签订合作协议、高层官员访台以及设立驻台办公室的步骤，表明各州在对台关系的政策过程中存在高度的关联性和趋同性。
｛图1：美国各州驻台办事处分布情况（截至2025年3月）〔12〕｝
（二）后疫情时代经济复苏的需要
2022年后，美国各级政府逐渐走出新冠疫情阴霾，积极布局疫后经济。同时，在美国选择与中国大陆产业脱钩的大环境下，美国各州政府存在寻求新合作伙伴的迫切需要，台湾便成为美国各州政府眼下的潜在选择之一。
受疫情影响，美国经济在2020年遭遇了政府赤字和债务恶化、居民收入差距和贫富分化加大、劳动生产率下降等结构性问题。〔13〕当年，美国实际国内生产总值（GDP）萎缩3.5%，创1946年以来最大年度跌幅，也是美国经济自2008年国际金融危机以来首次出现全年萎缩，〔14〕如何挽救经济颓势成为了各州政府亟待解决的首要议题。以西弗吉尼亚州为例，该州经济以能源业和制造业为主导，却因疫情冲击以及煤炭行业的持续低迷而陷入困境，被英国《今日CEO》杂志评选为疫情后全美经济复苏最为挣扎的七个州之一。〔15〕为了拓展外资渠道，推动产业升级，2023年西弗吉尼亚州副州长克雷格·布莱尔（Craig Blair）率团访问台湾，幷为该州在台办事处举行剪彩仪式，期望吸引台湾的石化、汽车等产业投资，助力州内经济复苏与产业升级。另一方面，西弗吉尼亚州又沦为中美贸易延长战中首当其冲的受害者。2025年2月，中国政府为反制特朗普政府对中国商品加征关税政策，决定对美国煤炭进口施加15%的关税。鉴于中国大陆是西弗吉尼亚州煤炭的最大进口地，这一举措对该州的支柱产业造成了沉重打击，也让其经济复苏的进程蒙上一层阴影。在此背景下，台湾作为美国各州寻找经济复苏伙伴的新选择，不仅是因其潜在的投资机会，更在于其在当前复杂国际贸易环境下分摊风险的价值。
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